51. tekst serijala: Izazovi i dileme unapređivanja manjinske politike u hrvatskom društvu – nacionalne manjine u lokalnoj i regionalnoj samoupravi (51/2024) MOGU LI PREDSTOJEĆI LOKALNI IZBORI OTVORITI NOVU DIMENZIJU MANJINSKE POLITIKE U HRVATSKOM DRUŠTVU

Iako još nema službenih informacija preliminarne analize upućuju na to da bi nacionalne manjine na lokalnim izborima sljedeće godine zbog pada svog udjela u stanovništvu mogle izgubiti pravo zastupljenosti u većem broju predstavničkih i izvršnih tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave. Međutim ova prava mogu biti zadržana bez obzira na pad udjela pojedinih manjina u lokalnom stanovništvu ako te jedinice lokalne samouprave promjene svoje statute, što mora biti učinjeno do raspisivanja lokalnih izbora.  Za sada je tu važnu odluku donijela jedino Bjelovarske-bilogorske županija čiji akteri smatraju da je time pokazan važan iskorak pozitivne diskriminacije u korist nacionalnih manjina, ali i šire zajednice u cjelini te da bi bilo  izuzetno korisno da ovakve poruke dolaze i s nacionalne razine, jer bi se time dodatno istaknula važnost manjinskih prava za demokratski razvoj Hrvatske. U svakom slučaju ovi problemi koji su izazvani padom udjela manjinskog stanovništva, koji će se sigurno i nastaviti,  traže odgovornu javnu politiku i nov pristup manjinskoj politici, a ne redukciju manjinskih prava. A u tim novim pristupima važnu ulogu mogao bi i trebao bi igrati institut stečenih prava. 

Sredinom prosinca skupština Bjelovarsko-bilogorske županije donijela je odluku o promjeni Statuta ove županije kojom se pripadnicima češke i srpske nacionalne manjine i dalje osigurava pravo na funkcije dožupana kao i mjesta u županijskoj skupštini bez obzira što je njihov udio u stanovništvu prema popisu iz 2021. g. pao ispod 5 posto, a što im je do sada automatski, na osnovu Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, Zakona o lokalnoj i regionalnoj samoupravi te Zakona o lokalnim izborima osiguravalo pravo na ove funkcije. Naime, spomenuti zakoni propisuju brojčane minimume za ostvarivanje određenih prava, ali ne priječe da se opseg prava proširi odlukama jedinica samouprave i to promjenom njihovih statuta.

To je prva (i za sada jedina) u Hrvatskoj uradila upravo Bjelovarsko – bilogorska županija. Na žalost, ova važna odluka je ostala izvan veće medijske pažnje iako na sljedećim lokalnim izborima nacionalne manjine zbog pada svog udjela u stanovništvu mogu izgubiti pravo na političku zastupljenost u predstavničkim i izvršnim tijelima u više desetaka jedinica lokalne i regionalne samouprave, što bi mogao biti jedan od značajnijih udara na manjinska prava od usvajanja hvaljenog Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina iz 2002. godine i ulaska Hrvatske u EU 2013. godine.

UNAPREĐIVANJE MANJINSKIH PRAVA

Prošli izbori za lokalnu i regionalnu samoupravu u svibnju 2021. godine održani su po promijenjenom Zakonu o lokalnim izborima koji je upravo nacionalnim manjinama omogućio određene pogodnosti, odnosno snažnije ostvarivanje njihovih prava na političku zastupljenost u predstavničkim i izvršnim tijelima jedinica lokalne i regionalne samouprave. Izmjenama i dopunama tog Zakona propisano je da će se radi ostvarenja zastupljenosti u predstavničkim tijelima raspisati dopunski izbori ako nije osigurana adekvatna direktna, prvobitna izborna zastupljenost nacionalnih manjina. Time je bitno bio olakšano, ne samo ostvarivanje zastupljenosti predstavnika nacionalnih manjina, već je i ojačan njihov izborni legitimitet, jer je eliminirano tzv. povlačenja s lista, s obzirom da su manjinski predstavnici dobili mogućnost dodatnog direktnog izbora.

Na lokalnim izborima 2021. godine pripadnicima nacionalnih manjina bilo je zajamčeno pravo na izbor 287 članova predstavničkih tijela u 153 jedinice lokalne i regionalne samouprave. Kako u 80 jedinica za 96 članova predstavničkih tijela nije bila osigurana izborna zastupljenost i za njih su raspisani dodatni izbori od kojih je realizirano njih 87. Također, pripadnici nacionalnih manjina imali su pravo i na izbor 67 zamjenika općinskih načelnika gradonačelnika i župana koje pravo je konzumirano u cijelosti.

Na predstojećim izborima u svibnju 2025. godine moguće je da će neke nacionalne manjine izgubiti dosadašnji nivo političkog predstavljanja i da će doći do redukcije njihovih prava u tom segmentu. To će biti posljedica činjenice da prava njihova političkog predstavljanja na lokalnom i regionalnom nivou određuje njihova zastupljenost u stanovništvu lokalnih jedinica, a ona je, prema rezultatima popisa stanovništva iz 2021. godine u mnogim sredinama i za mnoge nacionalne manjine drastično pala. Rezultati popisa su pokazali da je ukupno hrvatsko stanovništvo „palo“ za skoro 10 posto, dok su nacionalne manjine u prosjeku „pale“ dvostruko više, za oko 20 posto (od 22 priznate nacionalne manjine čak je njih 16 zabilježilo smanjenje broja, neke i drastično pa tako pad srpske manjine, kao najveće u Hrvatskoj, iznosi oko 30 posto).

Iako se može i lakonski konstatirati kako je prema rezultatima popisa smanjen i broj većinskog stanovništva pa možda i neće biti velikih razlika u broju raspisanih izbora za pripadnike nacionalnih manjina na lokalnim izborima 2025. u odnosu na 2021. godinu to treba uzeti s velikom rezervom. Već su izbori za tzv. manjinsku samoupravu, u svibnju 2023., koji također ovise o udjelu nacionalnih manjina u jedinicama lokalne i regionalne samouprave, indicirali probleme. Prema popisu iz 2021. nacionalne manjine su mogle izgubiti pravo na izbor 70 vijeća 43 predstavnika. Ipak, konačni rezultati i nisu bili tako drastični. Na izborima za članove vijeća i predstavnike nacionalnih manjina u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, održanima 7. svibnja 2023. godine, ukupno je izabrano 339 vijeća i 105 predstavnika nacionalnih manjina. Na prethodnim izborima 2019. godine bilo je izabrano 352 manjinska vijeća i  108 predstavnika.

PROBLEMI POPISA

Prema informacijama iz Ministarstva pravosuđa uprave i digitalne transformacije danas još nije precizno utvrđen popis jedinica lokalne i regionalne samouprave u kojima nacionalne manjine na lokalnim izborima 2025. mogu izgubiti pravo na zastupljenost u predstavničkim i izvršenim tijelima lokalne i regionalne samouprave. Preliminarne analize upućuju na to da bi nacionalne manjine mogle izgubiti pravo zastupljenosti u oko 25 tijela lokalne i regionalne samouprave te određeni broj predstavnika na izvršnim funkcijama (zamjenici načelnika, gradonačelnika i župana). Ipak, kao što je rečeno, ova prava mogu biti zadržana bez obzira na pad udjela pojedinih manjina u lokalnom stanovništvu ako te jedinice lokalne samouprave promjene svoje statute, što mora biti učinjeno do raspisivanja lokalnih izbora. Međutim, iako se lokalni izbori očekuju u svibnju činjenica je da nije ostalo previše vremena za ove statutarne promjene, koje imaju svoju proceduru. Zato je odluka Bjelovarske-bilogorske županije tim važnija. Istina, postoje određene mogućnosti da se promjene statuta izvrše i nakon lokalnih izbora i onda održe dopunski izbori, ali je pitanje koliko je to realno.

Vladimir Bilek, saborski zastupnik češke i slovačke nacionalne manjine, predsjednik Kluba zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru te jedan od inicijatora ove važne odluke, napominjući da je Bjelovarsko-bilogorska županija izrazito multietnička i multikulturalna sredina koja ne samo da se trudi ostvariti suživot već i zajednički život, posebno je istakao da su dosadašnji zamjenici župana iz redova češke i srpske manjine Tanja Novotni Golubić i Saša Lukić svojim radom pokazali koliko su njihove pozicije važne ne samo za nacionalne manjine već i za čitavu županiju, jer ostvaruju brojene aktivnosti, projekte i programe i u kulturi i u gospodarstvu itd., a vezano i za suradnju s njihovim matičnim državama.

„Ovo je važan iskorak pozitivne diskriminacije u korist nacionalnih manjina, a u skladu s zakonima. Mislim da smo ovim pokazali i Europskoj uniji kako imamo ne samo dobre zakone kada su manjine u pitanju već i primjere dobre prakse kako te zakone ostvarivati te da se i od nas može učiti kako unapređivati manjinska prava“, kaže Bilek i naglašava da bi baš ova odluka mogla biti primjer dobre prakse, a koliko će zaživjeti ovisi o akterima na lokalnoj i regionalnoj razini. Ipak, iako se radi o odlukama koje su na lokalnim i regionalnim strukturama zastupnik Bilek najavljuje kako će se i sa nacionalne razine, sa saborskog nivoa, u suradnji s Vladom, nastojati ovakav proces potaknuti i dati podršku tim inicijativama.

PRIMJER DOBRE PRAKSE

„U Klubu zastupnika nacionalnih manjina dugo radimo na prijedlozima kojima bi unaprijedili Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, jer on je donesen prije 22 godine i kao i svaki zakon treba određeno „apdejtiranje“. Unatoč sadašnjim, dijelom nepovoljnim okolnostima, siguran sam da bi za ozbiljne i odgovorne razgovore o ovoj temi mogli naći sugovornike u Vladi i prostor razumijevanja o potrebi promjena, ali nam za te promjene treba i dvotrećinska većina u Saboru za što zbog odnosa dijelova opozicije te nerazumijevanja nekih širih državnih i nacionalnih interesa do sada nije bilo razumijevanja“, zaključuje Bilek.

I Dejan Mihajlović, dožupan iz redova srpske nacionalne manjine u Karlovačkoj županiji ali i predsjednik Koordinacije dožupana iz redova nacionalnih manjina koja od početka gura ideju o potrebi dorada i promjena statuta lokalnih jedinica kako bi se očuvala manjinska politička prava na lokalnom i regionalnom nivou, ističe kako odluka Bjelovarsko-bilogorske županije pokazuje i političku zrelost i političku korektnost, jer su se sačuvale funkcije koje predstavljaju stečena prava i češke i srpske nacionalne manjine „To je važan korak koji je u duhu očuvanja stečenih prava nacionalnih manjina u Hrvatskoj i trebao bi biti primjer drugim županijama u kojima je broj pojedinih nacionalnih manjina, prema popisu iz 2021. g., pao ispod 5 posto, a što im je do sada osiguravalo određena prava političkog predstavljanja. Inače, popis iz 2021. je imao dosta manjkavosti ili, u najmanju ruku, problematičnih opcija kao samopopisivanje ili digitalno popisivanje koje je, zbog određenih situacija pripadnika nacionalnih manjina moglo biti upitno u svojim rezultatima. Na kraju, kad imate situaciju da gubite prava zbog nekoliko promila onda sve to postaje dosta upitno koliko je taj popis prava slika stanja na terenu. Kada tome još dodate činjenicu da postoje osjetne razlike između podataka popisa i podataka iz spiskova birača otvara se puno pitanja.

Mihajlović upozorava i na ograničavajući faktor vremena, jer da bi izmijenili statut trebaju najmanje dvije sjednice skupštine. Osim što vrijeme za to već polako istječe treba imati u vidu da pred izbore takve odluke za većinske nosioce vlasti u mnogim sredinama nisu popularne. Stoga naglašava kako bi bilo dobro kad bi iz vrha vlasti došao poziv da se pristupi takvim statutarnim promjenama iako je to teško očekivati u sadašnjoj konstelaciji političkih odnosa kada neki u vladajućoj garnituri dovode u pitanja mnoga i manje značajna manjinska prava.

MANJINE KAO PARTNERI

A političku volju i značaj odluke o promjeni Statuta Bjelovarsko – bilogorske županiji jezgrovito je izrazila aktualna manjinska dožupanica iz redova češke nacionalne manjine Tanja Novotni Golubić koja kaže: „Za županiju, ova odluka simbolizira napredak u razumijevanju različitosti i jačanju demokratskih standarda. Nacionalnim manjinama, uključujući ne samo češku i srpsku zajednicu, omogućuje veću vidljivost, osnaživanje identiteta i aktivnije uključivanje u donošenje odluka koje utječu na njihov svakodnevni život. Odluka pokazuje da su manjine sastavni dio društva te da njihova prava doprinose jačanju povjerenja i suradnje među svim građanima. Poruka koja se šalje ovom odlukom je da nacionalne manjine nisu marginalizirane skupine, već aktivni sudionici društva koji svojim radom pridonose zajednici. Time se potvrđuje da manjine nisu samo čuvari kulturnog naslijeđa, već i partneri u društvenom razvoju“, kaže dožupnica Novotni Golubić, koja naglašava kako bi bilo izuzetno korisno da ovakve poruke dolaze i s nacionalne razine, jer bi se time dodatno istaknula važnost manjinskih prava za demokratski razvoj Hrvatske.

Nakon što je po objavi rezultata popisa stanovništva postalo jasno da oni mogu dovesti u pitanje određena manjinska prava (osim političkog predstavljanja tu su npr. i prava na uporabu jezika i pisma nacionalnih manjina u pojedinim sredinama pa i neka obrazovna prava) aktualizirano je pitanje instituta tzv. stečenih prava. On bi nacionalnim manjinama omogućio zadržavanje nekih ključnih prava u važnim oblastima života i rada, a da ta prava ne budu isključivo uvjetovana njihovim brojem tj. udjelom u stanovništvu, pogotovo kada se zna da se neka prava mogu izgubiti i zbog minimalnih, gotovo simboličkih padova ispod utvrđenog praga, ili dok su utvrđeni pragovi ionako vrlo visoko kao što je to slučaj kod nekih jezičnih prava. Npr. visoki prag ostvarivanja prava na dvojezičnost stalno je izložen kritici relevantnih međunarodnih mehanizama i instanci za zaštitu manjinskih prava poput preporuka VE o ostvarivanju Okvirne konvencije za zaštitu manjinskih prava. Upravo je u slučaju Bjelovarsko-bilogorske županije udio srpske i češke manjine tek minimalno pao ispod 5 posto, koji postotak im je do sada automatski osiguravao pozicije dožupana i participaciju u županijskoj skupštini (Češke na 4,91, a srpske na 4,87). Tako bi predstojeći lokalni izbori mogli postati i važan test postoji li politička spremnost da se uđe u daljnji razvoj i dogradnju manjinske politike u pravcu stečenih prava kao važnog instrumenta buduće zaštite nacionalnih manjina, koje će se sigurno i u budućnosti suočavati s problemima pada svoga udjela u stanovništvu.

Institut stečenih prava počeli su spominjati i politički predstavnici nacionalnih manjina, ali i stručnjaci. Međutim, do sada nije dobio neku službenu platformu niti je uobličen u politički zahtjev. Saborski zastupnik mađarske nacionalne manjine i potpredsjednik saborskog Kluba zastupnika nacionalnih manjina Robert Jankovics je u povodu obilježavanja 20-te godišnjice donošenja Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina ocijenio da Ustavni zakon treba mijenjati i prilagoditi, odnosno uskladiti s aktualnim političkim i životnim okolnostima u Republici Hrvatskoj, ali i svijetu, „na način da se normira pojam stečenih prava, ali i da se pragovi postavljeni kao limiti za ostvarivanje nekih manjinskih prava u Ustavnom zakonu usklade kako s europskim normama tako i s potrebama nacionalnih manjina“.

NOVI PRISTUP MANJINSKOJ POLITICI

I novoimenovani predsjednik Savjeta za nacionalne manjine Tibor Varga uoči održavanja 6. po redu izbora za vijeća i predstavnike nacionalnih manjina komentirao je mogućnosti gubitka određenih prava zbog drastičnog pada udjela pojedinih nacionalnih manjina u stanovništvu. Vezano uz drastičan pad učešća nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu istakao je kako „od donositelja odluka na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini očekujemo da brojevi ne budu presudni uvjet za ostvarivanje prava, ako su ta prava prije korištena, odnosno ako je pojedina manjina ostvarivala to pravo. Savjet za nacionalne manjine zagovornik je pristupa da se ta prava i dalje primjenjuju u smislu vrste stečenih prava bez obzira na promijenjene okolnosti kretanja broja stanovnika i pripadnika nacionalnih manjina. Republika Hrvatska imala je takva iskustva sa skupinama koje kolokvijalno nazivamo stare nacionalne manjine, a koje su prava naslijedile iz bivše države i ta prava nisu reducirana već su u hrvatskom zakonodavstvu utvrđena kao stečena, trajna prava. Isti bi princip sada trebalo prilagoditi ostalim nacionalnim manjinama“, smatra Varga.

Značaj primjene stečenih prava naglašavaju i relevantni stručnjaci manjinske politike u Hrvatskoj. Tako npr. profesor Siniša Tatalović s Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu i pisac najsustavnije analize manjinske politike u Hrvatskoj („Nacionalne manjine u Hrvatskoj – politika, obrazovanje, kultura) ističe da najnoviji podaci o popisu traže odgovornu javnu politiku i nov pristup manjinskoj politici, a ne redukciju manjinskih prava. „Upravo sada je vrijeme da se naglasi kako brojevi ne moraju biti presudni uvjet za ostvarivanje nekih prava ako su ta prava prije korištena. Bio bih zagovornik politike da se ono što piše u Ustavnom zakonu i dalje primjenjuje u smislu neke vrste stečenih prava“, ističe profesor Tatalović, koji je predlagao i da se kao brojčana osnova utvrđivanja i ostvarivanja manjinskih prava uvažava stanje kada je Hrvatska ušla u Europsku uniju te da se prava koja proizlaze iz brojčanih pokazatelja sagledavaju iz perspektive više popisa stanovništva te da se ne temelje na jednokratnim podacima.

O ovom problemu jasno je govorila i prof. dr. sc. Antonija Petričušić, poznata ekspertica za manjinsku politiku i dugogodišnja članica Savjetodavnog odbora stručnjaka VE za praćenje ostvarivanja Okvirne konvencije o pravima nacionalnih manjina. Ona je nedavno ocijenila da je ostvarivanje manjinskih prava naravno stvar zakonodavstva, ali i pitanje političke volje, jer u našem zakonodavstvu postoji mogućnost da se statutima jedinica lokalne uprave propišu prava koja ne bi bila uvjetovana udjelom u stanovništvu, npr. da se propišu pravo na dvojezičnost i kada je udio manjina ispod jedne trećine, ili da omoguće zastupljenost nacionalnih manjina u predstavničkim i izvršnim tijelima lokalnih jedinica i kada njihov udio padne ispod zakonskog praga. „Ništa ne sprječava lokalne političare da djeluju promanjinski, a to bi kao posljedica dugotrajnosti Ustavnog zakona već trebala postati kultura tolerancije, suradnje, dijaloga i razumijevanja koji zakon također propisuje te iskaz dobre volje za suživotom s drugima koji pokazuju multikulturalni karakter neke sredine“. Petričušić ističe da takva dobra praksa i politička volja već postoje i navodi primjer Istre, gdje imamo dvojezičnost iako talijansko stanovništvo čini manje od 6 posto ukupnog stanovništva regije. To je daleko ispod praga koji propisuje zakon, ali postoji lokalna politička volja da se ta višeetničnost regije istakne i shvati kao bogatstvo. „Eto takav model koji na taj način percipira raznolikost treba saživjeti i u drugim krajevima Hrvatske“, poručuje ugledna ekspertica s bogatom europskom karijerom te smatra da napad na takve vrijednosti kao što je odluka Bjelovarsko-bilogorske županije predstavlja lošu praksu pa i svojevrstan  poziv na mržnju, neostvarivanje i nečuvanje stečenih prava. „Ako smo nacionalne manjine uključili u raspodjelu javnih poslova onda moramo sve učiniti da oni te pozicije i prava zadrže, jer je to doprinos bogatstvu, stabilnosti i raznolikosti našeg društva“, zaključuje profesorica Petričušić.

DOPRINOS DRUŠTVENOJ STABILNOSTI

I zaista činjenica jeste da je ova odluka Bjelovarsko – bilogorske županije izazvala i neke druge ocijene. Od toga da odluka privilegira jedne nacionalne manjine, a diskriminira druge, ili da služi uhljebništvu određenih manjinskih predstavnika, do toga da ugrožava i narušava prava hrvatskog naroda. O takvim kritikama saborski zastupnik Vladimir Bilek kaže; „Što se tiče kritike naše odluke o promjenama statuta podsjetio bih da tu odluku nije donijela manjina, niti tijesna većina već velika većina svih članova skupštine. I to spada u temeljna prava koja ne mogu biti predmet predizbornih prepucavanja i skupljanja jeftinih političkih poena“.

Ipak, odluka je potakla i druga razmišljanja. Tako su predstavnici mađarske nacionalne manjine, kojih u županiji ima 0,62 %, odluku podržali, ali i otvorili pitanje njenog funkcioniranja. Kako prenosi portal FAKTOGRAF županijsko Vijeće mađarske nacionalne manjine u svom pismu navodi: „Mišljenja smo da, ukoliko rezultati sljedećeg popisa stanovništva prikažu da je broj pripadnika češke i srpske nacionalne manjine s područja Bjelovarsko-bilogorske županije manji od 5 posto ukupnog broja stanovništva županije, a naročito uvažavajući činjenicu da na području naše županije žive i ostale autohtone manjine pa i mađarska nacionalna manjina koja na ovim područjima živi 150 godina, predlažemo da se u tom slučaju prava koja će češka i srpska nacionalna manjina ostvariti ovim izmjenama Statuta zamijene s ostalim nacionalnim manjinama koje također žive na području naše županije ili da se donese drugačije adekvatno rješenje kojim bi se uključile i ostale nacionalne manjine“. Uz ovo treba spomenuti da predstavnici pojedinih nacionalnih manjina već duže govore o potrebi da se razmisli o adekvatnijim modalitetima predstavljanja nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru.

Zbog svega toga treba reći da predstojeći lokalni izbori kao nikad do sada imperativno otvaraju pitanje stečenih prava te da je to možda prava prilika da se, ako ne riješi, a ono započne ozbiljna stručna i politička rasprava kako dalje unapređivati manjinska prava i kako otvoriti nov pristup razvoju manjinske politike što neki stručnjaci već duže zagovaraju.

Autor: Stojan Obradović

Projekt „Izazovi i dileme unapređivanja manjinske politike u hrvatskom društvu„ realizira se uz financijsku podršku Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija