20 GODINA USTAVNOG ZAKON O PRAVIMA NACIONALNIH MANJINA – ANKETA

Povodom 20-te godišnjice donošenja Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina obratili smo se nekim saborskim zastupnicima i članovima Savjeta za nacionalne manjine s molbom da ocijene značaj i funkcioniranje ovog ključnog i krovnog zakona manjinske politike u hrvatskom društvu, pitajući ih:

– Što je Ustavni zakon donio nacionalnim manjinama i što je značio za hrvatsko društvo u cjelini;

– Koji su glavni problemi u implementaciji Ustavnog zakona;

– Da li bi Ustavni zakon trebalo mijenjati (dograđivati) kako bi se postigla dodatna kvaliteta manjinske politike i efikasnije ostvarivanje manjinskih prava?

Donosimo neke najznačajnije dijelove njihovih ocjena.

USTAVNI ZAKON DONIO JE ZNAČAJAN NAPREDAK  ALI ZA BOLJU IMPLEMENTACIJU NUŽNE SU PROMJENE

Furio Radin, potpredsjednik Hrvatskog sabora i zastupnik talijanske nacionalne manjine

MORAMO RADITI NA TOME DA USTAVNI ZAKON ZAISTA POSTANE USTAVAN

Ocjena ovog Zakona polazi od jedne jednostavne činjenice da Ustavni zakon nije ustavni, jer da je ustavni ne bi ga mogao mijenjati Ustavni sud, jer bi bio dio Ustava. Inače u zemljama gdje se donose Ustavni zakoni oni postaju dio Ustava. A ako si dio Ustava onda to ne može promijeniti tijelo od 12 ljudi koje zovemo Ustavni sud, bez obzira koliko ga mi uvažavali i respektirali. Za to su nadležni drugi mehanizmi ( referendum , parlament … )

Zašto se onda ovaj zakon zove Ustavni zakon. Rekao bih da je to zato, jer mi imamo običaj da se pred međunarodnom javnošću uvijek želimo pokazati boljim nego što stvarno jesmo. Nisam nikad shvatio tu potrebu, ali valjda ona proizlazi iz nekog našeg povijesnog nasljeđa da ne kažem opterećenja. Mi imamo tu naglašenu potrebu da se pokažemo da smo jako dobri, jako tolerantni, jako skloni da dajemo neka prava onima koji inače ne bi imali ta prava, što inače zovemo pozitivnom diskriminacijom (što nije baš dobar termin, jer diskriminacija ima negativan kontekst pa i onda kada je pozitivna).

Zašto sadašnji zakon ne možemo realno smatrati Ustavnim zakonom? Zbog toga što se on donosi po istoj proceduri kao što se donosi i Zakon o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina i Zakon o obrazovanju nacionalnih manjina. Ustavni zakon bi trebao biti nešto što se donosi po strožoj proceduri od običnog ili organskog zakona. Činjenica da se ovi zakoni donose dvotrećinskom većinom sigurno je otežavajuća okolnost za njihovu promjenu (ali ne i za različitu primjenu). Pa vi imate situaciju u Vukovaru gdje se nije uspjelo osigurati pravo na dvojezičnost kada je srpska nacionalna manjina imala više od trećine udjela u stanovništvu, ali se u Istri dvojezičnost primjenjuje na osnovu odluka jedinica lokalne samouprave (njihovim lokalnim statutima) i u mjestima koja nemaju trećinu talijanskih stanovnika. Dakle, dva potpuno različita pristupa u primjeni istog zakona što dosta govori o našoj situaciji. U svakom slučaju, netko bi trebao odgovoriti na pitanje po čemu ova dva spomenuta zakona nisu ustavni zakoni, ili po čemu je to Ustavni zakon – ustavni. Ono što je Ustavni zakon donio novo je ustanovljavanje instituta manjinske samouprave, biranje vijeća i predstavnika i oni kod nekih manjina mogu imati značajnu ulogu.  Ali, evo sada s rezultatima popisa stanovništva neki od njih mogu doći u pitanje i to zapravo otvara pitanje mogu li se te institucije i drugačije ustrojiti. U svakom slučaju  institucije vijeća i predstavnika trebalo bi učiniti efikasnijim, od načina izbora do većih ovlasti pa ako ne mogu donositi odluke bar bi trebali imati pravo veta ili privremene suspenzije nekih odluka koje mogu ugroziti prava nacionalnih manjina u lokalnim sredinama. Ne treba zaboraviti ni da su Ustavnim zakonom među hrvatske manjine vraćeni  i Bošnjaci koji su se bili negdje „zagubili“ pa ih nemate u preambuli Ustava, ali ih imate u Ustavnom zakonu. A pokazalo se i vrlo važnim da je Ustavni zakon donio osam zastupnika nacionalnih manjina koji su se više navrata pokazali kao značajan i konstruktivan element našeg parlamentarnog sustava. Naravno, neke stvari bi trebalo poboljšati u ovom Ustavnom zakonu, ali je to dvosjekli mač. Dirati u ovaj Ustavni zakon moglo bi umjesto poboljšanja dovesti do smanjenja, odnosno redukcije manjinskih prava koja su ovim zakonom predviđena. Ako želimo promjene njima treba prići oprezno i postupno te, što je vrlo važno, pripremati i otvarati raspravu i mogućnost da neke ključne odredbe Ustavnog zakona postanu dio Ustava kao što je to u pogledu prava nacionalnih manjina riješila Slovenija. Dakle da postupno i sigurno postignemo da Ustavni zakon zaista postane – ustavan.

Darko Šonc, član Savjeta za nacionalne manjine iz redova slovenske nacionalne manjine

TREBALO BI  OSIGURATI VIŠE ELASTIČNOSTI U PRIMJENI MANJINSKIH PRAVA  TE TRAŽITI EFIKASNIJE MODELE PREDSTAVLJANJA NACIONALNIH MANJINA U SABORU

Kada se sada vratimo 20 godina unazad moramo najprije konstatirati da su to još uvijek bila neka vrsta poratnih vremena i trebao je neki odmak od tih ratnih vremena da bi se moglo početi s izradom jednog takvog zakona.To je kompleksna materija, a zakon je trebalo u Saboru prihvatiti s dvotrećinskom većinom. Ustavni zakon je temeljni dokument za provođenje manjinske politike u RH i taj zakon je dobio visoke ocijene relevantnih europskih foruma i institucija, jer je uklopljen u visoke standarde europske zaštite manjina. S tim zakonom su nacionalne manjine u Hrvatskoj konačno postale subjekt u manjinskom, ali i širem društvenom i političkom životu, jer su postale važan subjekt ne samo rješavanja svojih interesa već su dobile mogućnost doprinositi i širim društvenim interesima. Zakon je široko regulirao kompleksnu materiju manjinskih prava, a dobili smo i krovno tijelo manjinske politike u Hrvatskoj – Savjet za nacionalne manjine koji se brine i uređuje manjinska pitanja u Hrvatskoj. Taj zakon, zbog određenih okolnosti koje smo već spomenuli sigurno nije bio primljen sa stopostotnim odobravanjem većinskog naroda, ali se zakon pokazao dobrim i funkcionalnim. Na osnovu tog zakona nacionalne manjine crpe svoja prava kao nacionalne manjine, a bilo je jasno da mu je država pristupila s ozbiljnim namjerama, jer ga je i nazvala Ustavnim zakonom, a to znači da je zakonu htjela dati posebnu težinu i snagu. A kao i drugi zakoni i Ustavni zakon ima problema u implementaciji. Najveći problemi su na lokalnom nivou, a to i jeste u mnogočemu najvažniji nivo zaštite manjinskih prava. Tu smo se često susretali s problemima da puno jedinica lokalne i regionalne samouprave nije u punoj mjeri prihvatilo institucije manjinske samouprave, vijeća i predstavnike koji su uvedeni Ustavnim zakonom i omogućilo im kvalitetniji i efikasniji rad i otvorilo vrata bolje i produktivnije suradnje koja bi njima omogućila bolju realizaciju programa koji doprinose položaju nacionalnih manjina. Svaki zakon s vremenom treba promijeniti, jer su se pokazale neke nedorečenosti i neudomice. Jedna od ključnih stvari koje bi trebalo ugraditi u potencijalne promjene Ustavnog zakona jeste, upravo, jačanje i bolje definiranje uloge vijeća i predstavnika, odnosno, da njihova uloga ubuduće ne bi bila samo savjetodavna već bi imali i mogućnost odlučivanja o nekim važnim pitanjima za nacionalne manjine. Svjesni smo da su za takvo uređivanje odnosa važni odnosi manjine i većine i to treba biti obostrani interes i suradnja u cilju ne samo rješavanja manjinskih pitanja nego i ukupnog unapređenja lokalnih sredina u kojima manjine žive. Mislim da imamo pozitivne procese u lokalnim samoupravama, da jača suradnja i da većina sve više uvažava i razumije potrebe manjina. Također, bilo bi važno da se u promjenama Ustavnog zakona promijene i neki dosadašnji normativi, brojčani normativi koji su regulirali prava nacionalnih manjina. Tu bi trebalo pokazati više elastičnosti, a ne prava striktno vezivati za brojnost koja, kao što nam pokazuje posljednji popis, osjetno opada, a time u pitanje dolaze i prava manjna. Manjine nisu samo broj i matematika, već su to bogate tradicije i kulture i to treba uvažavati, cijeniti i štititi.  A trebalo bi razmišljati i kako poboljšati političko zastupanje nacionalnih manjina u Hrvatskom Saboru, jer sigurno je da je upitna efikasnost i kvaliteta kada jedan zastupnik predstavlja 5 ili 12 nacionalnih manjina.

Vladimir Ham, potpredsjednik Savjeta za nacionalne manjine iz redova njemačke nacionalne manjine

PROBLEMI IMPLEMENTACIJE USTAVNOG ZAKONA VEZANI SU ZA NESPREMNOST ADMINISTRACIJE DA GA PROVODI, ALI SU NEKI PROBLEMI VEZANI I ZA SAME MANJINSKE ZAJEDNICE

Sama činjenica da u Hrvatskoj postoji Ustavni zakon, druga najviša zakonska instanca u hrvatskom zakonodavstvu koja štiti prava nacionalnih manjina je veliki iskorak gledajući ne samo u hrvatskim već i u europskim razmjerima i okvirima. Usaditi regulaciju manjinskih prava na jednoj teško promjenjivoj razini, gdje ona ne ovisi o političkim fluktuacijama je izrazito pozitivna stvar. Zakon je, kada je prije 20 godina donesen, razrađen dosta minuciozno i tada je bio jedan od najnaprednijih u Europi i do danas je to ostao ( jer vidimo da velikih pomaka u europskom zakonodavstvu u zaštiti manjinskih prava nije baš ni bilo).  Ali, u svakom slučaju smo time postali na neki način predvodnici manjinskih prava u Europi i trudimo se te primjere dobre prakse širiti. Mislim da je Ustavni zakon kroz sve svoje odredbe donio i neke važne novine (npr. institucije manjinske lokalne i regionalne samouprave, vijeća i predstavnici nacionalnih manjina), koji su doprinijeli homogenizaciji manjinskih korpusa u Hrvatskoj, Naime, upravo zbog prethodne prepuštenosti svega udrugama kao isključivim predstavnicima nacionalnih manjina imali smo prilično rasutu sliku u Hrvatskoj što se pojedinih manjina tiče. A upravo je implementacija te lokalne i regionalne manjinske samouprave dovela do toga da se točno može pokazati tko su stvarni i legitimni predstavnici pojedine nacionalne manjine na pojedinim područjima te da se i pokaže tko i kako radi na manjinskim pitanjima. Dakle, Ustavni zakon je bez sumnje konsolidirao i ojačao manjinsku politiku i manjinska prava u hrvatskom društvu i od tih osnova i temelja treba poći i kada se razmišlja o nekim promjenama, razvoju i dogradnji manjinske politike pa i samog Zakona. Ali tim eventualnim promjenama treba pristupiti vrlo oprezno, postupno, argumentirano i nadasve demokratično polazeći i od činjenice da manjine nisu samo broj. Posebno, moramo voditi računa da bi otvaranje rasprave o nekim promjenama u određenim društvenim okolnostima koje manjinama nisu sklone mogle voditi i u narušavanje, a ne jačanje manjinskih prava pa sve to nalaže posebnu obzirnost i promišljenost.

Kada pak govorimo o implementaciji Ustavnog zakona onda treba reći da nas od početka prati problem nespremnosti administracije za potpunu provedbu Ustavnog zakona. Posebno npr. kada je u pitanju pravo na korištenje jezika i pisma nacionalnih manjina, gdje se pojedine javne službe baš nisu najbolje snašle, ali koje i nisu bile dovoljno osposobljene, educirane i logistički pripremljene za ono što je donosio Ustavni zakon. Ali, realno gledajući problemi koji su danas vezani uz implementaciju Ustavnog zakona značajno su vezani i za same nacionalne manjine, odnosno njihovu (ne)mogućnost da neka prava na kvalitetan način i konzumiraju (zbog brojnosti npr. ili teritorijalne raspršenosti). Neke stvari jesu zapisane, postoje kao mogućnost, ali neke manjine koje ne žive koncentrirano na nekim područjima teško se mogu kvalitetno organizirati i konzumirati ta prava. Ponegdje postoji i pomanjkanje interesa nacionalnih manjina, jer su procesi asimilacije dosta napredovali, ali u svakom slučaju Ustavni zakon pruža mogućnosti onima koji žele djelovati, dakle manjinskim aktivistima i predstavnicima da imaju zakonske poluge i podloge na koje se mogu osloniti kada žele svoja prava ostvariti ili čak unaprijediti.

Robert Jankovics, zastupnik mađarske nacionalne manjine u Hrvatskom saboru i potpredsjednik Kluba zastupnika nacionalnih manjina

NORMIRATI STEČENA PRAVA, A LIMITE ODREĐENIH PRAVA USKLADITI S EUROPSKIM STANDARDIMA 

Donošenje Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (UZPNM) jednako je važan korak bio i za hrvatsko društvo u cjelini i za nacionalne manjine. UZPNM iz 2002. godine bio je nastavak sustavnog stvaranja pravnog okvira zaštite nacionalnih manjina koje žive na području Republike Hrvatske. Riječ je o procesu započetom još Poveljom o pravima Srba i drugih nacionalnosti u Republici Hrvatskoj iz 1991. godine, na dan kada je Republika Hrvatska proglašena suverenom i samostalnom državom. Taj važni Zakon donesen je u kontekstu težnje Republike Hrvatske pristupu Europskoj Uniji, u procesu kojeg je na primjeren način trebalo urediti prava nacionalnih manjina. Posebno u dijelu legitimnog zastupanja na nacionalnom nivou, a oba procesa dovršena su početkom 2003. godine izmjenom Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski Sabor (travanj 2003.) te podnošenjem zahtjeva za pristupanje Europskoj Uniji (veljača 2003). Shodno navedenom, nedvosmisleno je kako je ovako normiran UZPNM donesen sa ciljem konačnog reguliranja tog pitanja u Republici Hrvatskoj, ali i sa ciljem pojačavanja ambicija RH na putu pristupa Europskoj Uniji. Valja reći, kako su osim UZPNM-a u mandatu 2000-2003 doneseni i ostali danas važeći zakoni vezani uz prava bitna za nacionalne manjine i to Zakon o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina, Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica te Zakon o odgoju i obrazovanju na jeziku nacionalnih manjina.
Nacionalnim manjinama UZPNM je – osim pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru – omogućio i brojna druga prava i to: pravo na slobodno izjašnjavanje o pripadnosti nekoj nacionalnoj manjini u Republici Hrvatskoj, pravo na uporabu svog imena i prezimena na jeziku kojim se služe, pravo na služenje svojim jezikom i pismom, privatno i u javnoj uporabi te u službenoj uporabi, pravo na odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu kojim se služe, pravo na uporabu svojih znamenja i simbola, pravo na ostvarivanje kulturne autonomije, pravo na očitovanje svoje vjere te na osnivanje vjerskih zajednica zajedno s drugim pripadnicima te vjere, pravo na pristup sredstvima javnoga priopćavanja i obavljanja djelatnosti javnoga priopćavanja na jeziku i pismu kojim se služe, pravo na samoorganiziranje i udruživanje radi ostvarivanja zajedničkih interesa, pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravo na zastupljenost u tijelima državne uprave i pravosudnim tijelima, pravo na zastupljenost u izvršnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravo na zastupljenost u upravnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravo na sudjelovanje pripadnika nacionalnih manjina u javnom životu i upravljanju lokalnim poslovima preko vijeća i predstavnika nacionalnih manjina te koordinacija vijeća i predstavnika nacionalnih manjina. Glavnim problemom u implementaciji dijelova UZPNM-a smatram neusklađenost UZPNM-a sa svijetom u kojem živimo te smatram kako bi ga trebalo mijenjati, odnosno uskladiti sa današnjim političkim i životnim okolnostima u Republici Hrvatskoj i svijetu, posebice na način da se normira pojam stečenih prava, ali i da se pragovi postavljeni kao limiti za ostvarivanje nekih manjinskih prava u UZPNM-u usklade kako sa europskim normama, tako i sa potrebama nacionalnih manjina.

Dragana Jeckov, zastupnica srpske nacionalne manjine u Hrvatskom saboru

CILJEVE I KONCEPT MANJINSKE POLITIKE TREBA BOLJE POSTAVITI

Kao pripadnici manjina puno smo nade polagali u novi Ustavni zakon koji je donesen 2002. godine i čijem je donošenju prethodilo donošenje dva zakona, jedan o službenoj uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina i drugi o pravima obrazovanja nacionalnih manjina na njihovom jeziku i pismu. Prethodno su bile ratificirane i međunarodne konvencije važne za prava nacionalnih manjina, Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina te Europska povelja o regionalnim ili  manjinskim jezicima. Usudim se reći kako je do ulaska Republike Hrvatske u Europsku Uniju 2013. godine na trenutke situacija, odnosno položaj pripadnika nacionalnih manjina djelovao zadovoljavajuće. Međutim, danas, s vremenskim odmakom od 20 godina od donošenja Ustavnog zakona, odnosno devet godina od ulaska u EU mislim da u najboljem slučaju vidimo stagnaciju pa i  nazadovanje u ostvarivanju manjinskih prava. Naša očekivanja od EU su definitivno bila veća. Mislim da puno bolje trebamo postaviti ciljeve i koncept manjinske politike, jer se uz sva garantirana prava dosadašnji mehanizmi nisu pokazali dostatnima za ostvarenje pune jednakopravnosti pripadnika nacionalnih manjina, za izgradnju pravednog društva i za izgradnju „duha razumijevanja, uvažavanja i tolerancije“  što kao jedan od ključnih ciljeva manjinske politike navodi i Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina. U pisanju Ustavnog zakona slijedilo se ranije postojeće europske modele ostvarivanja prava nacionalnih manjina i bio je usmjeren i na to da Republika Hrvatska zadovolji kriterije koji su pred nju postavljeni u cilju pristupanja Europskoj uniji. Međutim, glavni problemi korektno napisanog Ustavnog zakona mogu se svesti pod jedan „krovni“ problem, poprilično dobre norme ne primjenjuju se u praksi. Najbolje je to dokazati primjerima. Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na odgoj i obrazovanje na svom jeziku i pismu kojim se služe. Međutim, pojedini politički predstavnici cjelokupno svoje djelovanje baziraju na iskrivljavanju činjenica i umanjuju važnost manjinskog obrazovanja govoreći, među ostalim, kako djeca pripadnici nacionalnih manjina idu u odvojene škole, čime dodatno okrivljuju nacionalne manjine za međunacionalne sukobe kojima smo svjedočili, tražeći izvor problema u manjinskom obrazovanju. Time stvaraju lažnu sliku o manjinskom obrazovanju koje je jedan od temelja očuvanja manjinskog identiteta. Slična situacija je i s ravnopravnom službenom uporabom jezika i pisma u kontekstu dvojezičnih natpisa, jer jasno vidimo kako manjine u pravilu ne mogu konzumirati svoje pravo na dvojezičnost. U tom kontekstu možemo spomenuti i financiranje manjinskih vijeća, koja pojedine JLRS financiraju simboličnim iznosima i već su tim i takvim iznosima zadovoljili formu, a manjinska vijeća s tim iznosima ne mogu uopće funkcionirati i ispunjavati svoje zadaće. Nove probleme definitivno nameću i nedavno objavljeni rezultati popisa stanovništva. Međutim, mislim kako su problemi ove vrste jednostavno rješivi. Zagovornica sam da se ono što piše u Ustavnom zakonu i dalje primjenjuje u smislu neke vrste stečenih prava bez obzira na promijenjene okolnosti vezane za kretanje broja pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom broju stanovnika. To ne bi bilo ništa novo jer Republika Hrvatska ima takva iskustva s tzv. starim nacionalnim manjinama, koje su naslijedile svoja prava iz bivše države. U konačnici, to je interes i Republike Hrvatske, ukoliko želi ostati multietničko i multikulturno društvo, odnosno kako se to nerijetko kaže njegovati bogatstvo različitosti.

Pripremio :Stojan Obradović / STINA