STAGNACIJA SUVREMENE MANJINSKE POLITIKE

Intervju: dr. sc. Antonija Petričušić, izvanredna profesorica na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu i nekadašnja članica Savjetodavnog odbora stručnjaka VE za praćenje ostvarivanja Okvirne konvencije o pravima nacionalnih manjina

Posljednje Preporuke Visokog povjerenika OESS-a za nacionalne manjine o pravima nacionalnih manjina u društvenom i gospodarskom životu prvi su dokument koji sustavno povezuje manjinska prava sa socijalnom i ekonomskom participacijom. Njihova osnovna poruka jest da manjinska politika više ne može biti ograničena samo na pitanja jezika, obrazovanja i kulturne autonomije, nego mora uključivati i jednak pristup zaposlenju, stanovanju, zdravstvu, digitalnom prostoru, regionalnom razvoju i ekonomskim resursima.. Uz to Preporuke po prvi put snažno apostrofiraju i intersekcionalni pristup odnosno naglašavaju rodne i dobne segmente manjinske politike te traže veću uključenost žena i mladih. Preporuke su značajne i jer pokazuju gdje su hrvatske slabosti manjinske politike. Hrvatska ne nazaduje dramatično u normativnom smislu, ali definitivno stagnira u razvoju suvremene manjinske politike Hrvatska manjinska politika još je previše fokusirana na formalna prava i reprezentaciju, a premalo na kvalitetu života, razvojne politike i izgradnju povjerenja u multietničkom društvu.

Za naredni tradicionalni međunarodni znanstveni skup „ Nacionalne manjine , migracije i sigurnost „ zajedno sa studenticom Doktorskoga studija Pravnog fakulteta u Zagrebu čija ste mentorica, mr.sc. Andrejom Fileš-Ružić, pripremate analizu posljednjih Preporuka Visokog povjerenika OESS-a za nacionalne manjine o pravima nacionalnih manjina u društvenom i gospodarskom životu. Ured Visokog povjerenika OESSa  za nacionalne manjine još tamo od  90tih svakih nekoliko godina izdaje preporuke o različitim aspektima i problemima manjinske politike što je u našoj javnosti relativno malo poznato ( a i pitanje je koliko je uopće primijenjeno) . Što donose ove najnovije Preporuke, čime se bave i na što su fokusirane ?

Ove najnovije Preporuke  predstavljaju deseti tematski dokument Visokog povjerenika OESS-a za nacionalne manjine (HCNM) i prvi su dokument koji sustavno povezuje manjinska prava sa socijalnom i ekonomskom participacijom. Njihova osnovna poruka jest da manjinska politika više ne može biti ograničena samo na pitanja jezika, obrazovanja i kulturne autonomije, nego mora uključivati i jednak pristup zaposlenju, stanovanju, zdravstvu, digitalnom prostoru, regionalnom razvoju i ekonomskim resursima. Dokument izričito polazi od teze da socijalna i ekonomska isključenost manjina nije samo pitanje ljudskih prava nego i pitanje sigurnosti, stabilnosti i prevencije sukoba. Preporuke su usmjerene na četiri velika područja: nediskriminaciju, učinkovito sudjelovanje manjina u donošenju odluka, ekonomsku uključenost te integraciju različitih društava. Posebno je važno što se prvi put vrlo jasno naglašava da manjine nisu samo „korisnici zaštite“, nego i razvojni resurs društva. Dokument doslovno govori o manjinama kao stvarateljima prosperiteta, društvene kohezije i prekogranične suradnje.

MANJINE KAO  SUBJEKT RAZVOJA I PROSPERITETA

Prije nego još konkretnije uđemo u problematiku ovih preporuka bilo bi dobro da se malo šire upoznamo s ovim instrumentom. Koliko je ovaj instrument , kako ga nazivate „mekog prava“, u međunarodnom zakonodavstvu o pravima nacionalnih manjina uopće djelotvoran ? Općenito gledajući, u europskim okvirima , kakvu ima potporu, a kakvu primjenu?

Što se tiče samog instrumenta tzv. mekog prava, preporuke Visokog povjerenika formalno nisu pravno obvezujuće, ali imaju značajan politički i interpretativni autoritet. One u praksi služe kao svojevrsni standardi tumačenja međunarodnih obveza država u području manjinskih prava. Upravo zato njihov je utjecaj često veći nego što se na prvi pogled čini. OESS nema mehanizam sankcioniranja država poput Europskog suda za ljudska prava, ali institucija visokog predstavnika za prava manjina djeluje kroz preventivnu diplomaciju, politički pritisak, monitoring i stalnu komunikaciju s državama članicama ove međunarodne organizacije. U prvu ste kad ste skeptični koliko je ovaj standard međunarodnog prava pripadnika nacionalnih manjina proveden u praksu. Doista, preporuke imaju visoku legitimaciju među stručnjacima i u međunarodnim institucijama, ali je njihova konkretna primjena vrlo neujednačena i ovisi o političkoj volji država koje će ih provesti kroz svoju javnu politiku zaštite nacionalnih manjina.

Do sada su od sredine 90ih doneseni desetak ovakvih dokumenata koji su tretirali gotovo sve bitne probleme i izazove manjinskih zajednica i manjinskih politika : obrazovanje, jezik, medije, integracijske politike, razvoj, probleme diskriminacije …Koliko je to traga ostavilo u europskim manjinskim politikama?

Od sredine 1990-ih HCNM je kroz niz preporuka izgradio jedan od najkoherentnijih europskih normativnih okvira manjinske politike. Posebno su velik trag ostavile Lundske preporuke o političkoj participaciji manjina, Ljubljanske smjernice o integraciji različitih društava te Preporuke iz Osla o jezičnim pravima nacionalnih manjina. Mnogi elementi tih preporuka kasnije su ugrađeni u praksu Vijeća Europe, politike Europske unije i nacionalna zakonodavstva. Međutim, najveći problem ostaje jaz između normativne razine i provedbe. Europa danas ima relativno razvijen sustav manjinskih standarda, ali puno slabiji sustav njihove provedbe.

JAZ  NORMI I PRAKSE

Konkretno, kakvu je recepciju to imalo u hrvatskoj manjinskoj politici?

U hrvatskom kontekstu recepcija preporuka OESS-a bila je djelomična. Hrvatska manjinska politika dugo je smatrana relativno razvijenom zbog Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, zajamčenih zastupničkih mjesta u Saboru te na lokalnoj i regionalnoj razini vlasti, kao i razvijenog i sveobuhvatnog modela manjinskog obrazovanja. Međutim, upravo ove nove Preporuke pokazuju gdje su hrvatske slabosti. Hrvatska je relativno jaka u formalnoj političkoj participaciji, ali puno slabija u području socio-ekonomske uključenosti, regionalnog razvoja, stambene politike, zapošljavanja i integracijskih politika. To je osobito vidljivo kroz problem trajne socijalne isključenosti i marginalizacije romske nacionalne manjine, ali i u područjima povratka u kojima žive pripadnice i pripadnici srpske nacionalne manjine, gdje su i dalje prisutne razvojne nejednakosti, infrastrukturna zapuštenost i demografsko pražnjenje.

Kako ove Preporuke funkcioniraju u usporedbi s drugim europskim instrumentima manjinske politike, npr. preporukama Savjetodavnog odbora stručnjaka VE za praćenje Okvirne konvencije o pravima nacionalnih manjina?

U usporedbi s instrumentima Vijeća Europe, posebice preporukama Savjetodavnog odbora za praćenje Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, preporuke HCNM-a imaju nešto drugačiju funkciju. Savjetodavni odbor djeluje kroz monitoring i evaluaciju ispunjavanja obveza država članica, dok HCNM djeluje preventivno i politički, s fokusom na stabilnost i prevenciju sukoba. Upravo zato su preporuke HCNM-a često operativnije, sigurnosno osjetljivije i usmjerene na upravljanje međuetničkim odnosima. Ovaj posljednji set preporuka je posebno zanimljiv jer povezuje manjinska prava s ekonomskim razvojem, regionalnom kohezijom i digitalnom inkluzijom, što je manje izraženo u klasičnim mehanizmima Vijeća Europe.

PROBLEMI SOCIO-EKONOMSKE UKLJUČENOSTI

Ključne preporuke ovog najnovijeg dokumenta OESSA traži osiguravanje nediskriminacije , poticanje ekonomskih prilika , zaštitu identiteta  i omogućavanje efikasnog sudjelovanja pripadnika nacionalnih manjina u političkom životu odnosno u procesu donošenja odluka. Kada to primijenimo na hrvatsko društvo i hrvatsku manjinsku politiku koje su naše posebno neuralgične  i manjkave točke? Koliko i kako  naša aktualna manjinska situacija korespondira s tim Preporukama ? Kako nam i koliko ove Preporuke mogu pomoći  u rješavanju problema hrvatske manjinske politike?

Kad ključne preporuke primijenimo na Hrvatsku, nekoliko neuralgičnih točaka postaje vrlo vidljivo. Prvo, postoji problem neravnomjernog regionalnog razvoja, osobito u područjima povratka i ruralnim krajevima gdje žive manjinske zajednice. Drugo, i dalje postoje problemi diskriminacije pri zapošljavanju, posebno prikrivene diskriminacije. Treće, manjine su često formalno uključene u političke procese, ali manje uključene u stvarno donošenje razvojnih i ekonomskih odluka. Četvrto, Hrvatska nema dovoljno razvijene integracijske politike koje bi aktivno gradile društvenu koheziju u multietničkom društvu. Upravo zato su ove preporuke važne jer pomiču fokus manjinske politike s pukog očuvanja identiteta prema pitanju stvarne društvene jednakosti i uključenosti.

Značaj ovih preporuka je i u tome što prepoznaju i specifične odnose i probleme unutar manjinskih zajednica kao što su rodni aspekti manjinske politike ili uloga i značaj mladih . To su isto u velikoj mjeri zanemarene teme kada govorimo o manjinskoj politici . Što u tom pogledu donosi ovaj važan dokument Visokog povjerenika OESSa za nacionalne manjine? 

Vrlo je značajno i to što preporuke prvi put snažno uvode intersekcionalni pristup. Dokument izričito naglašava da se manjinske politike moraju baviti položajem žena, mladih, starijih osoba i osoba s invaliditetom unutar manjinskih zajednica.   Posebno se naglašava potreba ekonomskog osnaživanja manjinskih žena, pristupa zdravstvenim i reproduktivnim pravima te uključivanja mladih kao „bridge builders“ između zajednica. To je izuzetno važno jer su rodna dimenzija manjinske politike i položaj manjinske mladeži u hrvatskom kontekstu i dalje gotovo znanstveno neistražene i javno-politički nezastupljene teme.

INTERSEKCIONALNI PRISTUP

Svojevremeno ste upozorili da je  potrebno osmišljavati nove, inkluzivne mjere manjinske politike i projektne aktivnosti koje bi bile usmjerene na promoviranje integracije i kohezije u multietničkom društvu te ih operacionalizirati i promovirati osiguravanjem financiranja  ali i putem obrazovne, medijske i kulturne politike. Pri tome ste istakli da je upravo nužno dodatno i kontinuirano poboljšavati i osuvremenjivati manjinsku politiku, uvažavajući međunarodne standarde zaštite prava nacionalnih manjina (preporuke tijela stručnjaka Vijeća Europe, OESS-a, UN-ova specijalnog izvjestitelja za prava manjina itd.) Da li se naša manjinska politika dostatno bazira na tim međunarodnim standardima?

Načelno gledano, hrvatska manjinska politika formalno se dosta oslanja na međunarodne standarde, ali je problem što se oni često implementiraju parcijalno i administrativno, bez ozbiljne dugoročne razvojne strategije. Hrvatska je razvila relativno sofisticiran normativni okvir, ali puno manje integracijske i razvojne politike koje bi manjinska prava povezale s ekonomskim razvojem, obrazovanjem, medijima, regionalnom kohezijom i društvenom solidarnošću. Upravo to ove preporuke pokušavaju naglasiti.

FORMALIZAM UMJESTO KVALITETE

Bili ste inicijatorica velikog znanstvenog skupa o prvih 20 godina ostvarivanja Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina te jedna od urednica Zbornika koji je rezultirao tim skupom. Uz analize i ocijene prijeđenog puta taj skup je trebao pripomoći u traženju najboljih rješenja za daljnji razvoj i dogradnju manjinskih politika u hrvatskom društvu što bi inače trebao biti permanentan proces. Kako su ključni dionici manjinske politike reagirali na te analize i preporuke ( ili prijedloge ) unapređivanja manjinske politike? Kako je to primljeno i da li je bilo nekih pomaka?

Reakcije su bile podijeljene. Stručna i akademska zajednica uglavnom je prepoznala potrebu daljnjeg razvoja I osnaživanja manjinske politike, ali politički sustav reagira sporije. U Hrvatskoj politika zaštite prava pripadnika nacionalnih manjina često biva zarobljena između formalnog zadovoljavanja međunarodnih standarda i unutarnjih političkih sukoba oko identitetskih pitanja.

Kako u ovom momentu ocijeniti aktualno stanje manjinskih prava i manjinske politike u hrvatskom društvu? Da li napredujemo, stagniramo ili možda kao što neki tvrde i nazadujemo. Koji su naši ključni problemi i kako dalje?

Hrvatska ne nazaduje dramatično u normativnom smislu, ali definitivno stagnira u razvoju suvremene manjinske politike. Ključni problem više nije toliko usvajanje novih odredbi I priznavanje nekih novih prava koliko pitanje kvalitete provedbe postojećih odredbi prava pripadnika manjina, postizanja socio-ekonomske jednakosti i stvarne integracije pripadnika i pripadnica nacionalnih manjina u hrvatsko društvo. Hrvatska manjinska politika još je previše fokusirana na formalna prava i reprezentaciju, a premalo na kvalitetu života, razvojne politike i izgradnju povjerenja u multietničkom društvu. Upravo zato su ove preporuke OESS-a važne, jer nude moderniji koncept manjinske politike koji manjine vidi kao aktivne sudionike društvenog razvoja, a ne samo kao objekte zaštite.

Stojan Obradović / STINA