IDENTITET JE KLJUČNO PITANJE ZA NACIONALNE MANJINE NA LOKLNOM NIVOU I NE SMIJE OVISITI O BROJKAMA

Davor Gjenero , nezavisni politički analitičar i ekspert za pitanja manjinske politike  

Dopunskim izborima osigurava se da birači, pripadnici nacionalnih manjina, doista biraju svog predstavnika, ali problem modela je činjenica da se na takve dopunske izbore načelno odaziva relativno mali broj birača, pa je i legitimitet izabranih manji nego što je bila intencija zakonodavca da on bude, a medijski fokus se usmjerava na sporadične pojave i pitanja. No sam problem legitimiteta nije najznačajnije pitanje. Za nacionalne manjine na lokalnom i regionalnom nivou bilo bi važno usvajanje jedinstvenog zakona koji bi regulirao sve izborne procese u državi te osigurao da se manjinski izbori ne održavaju zasebno te da se uskladi sustav lokalne i manjinske samouprave i jasno utvrde nadležnosti pojedinih aktera. No , ključna pitanja koja manjinska zajednica mora riješiti u lokalnoj zajednici vezana su uz sudjelovanje njenog identiteta u skupnom identitetu lokalne zajednice pri čemu nije važno koliko postotkovno ta zajednica čini stanovništva, nego je li njen identitet integriran u identitet zajednice. Za to su posebno važni pravo korištenja vlastitog jezika i obrazovanje na vlastitom jeziku, a osporavanje značaja  manjinskih prava udar su i na ukupnu socijalnu koheziju hrvatskog društva.

Održavanjem dodatnih izbora za predstavnike nacionalnih manjina završeni su lokalni izbori. To su drugi po redu lokalni izbori prema izmijenjenom Zakonu o lokalnim izborima  ( iz prosinca 2020. ) čija je intencija bila da se predstavnicima nacionalnih manjina u tijelima lokalne i regionalne samouprave ojača njihov legitimitet i pozicija i omogući im učinkovitije djelovanje u lokalnom političkom životu. Koliko su se te promjene pokazale uspješnim i svrsishodnima za nacionalne manjine ?

Kad je demokratski predak u nekoj državi uglavnom konsolidiran, kad je izgrađena zakonodavna struktura zaštite ljudskih prava i prava manjinskih zajednica, pa onda i nacionalnih manjina, manjinska se prava prije svega štite na razini lokalne i regionalne samouprave, ondje gdje manjine žive i gdje ostvaruju svoja temeljna prava i interese.

Za manjine je izrazito važno bilo to što su dva uzastopna parlamentarna mandata predstavnici svih manjinskih zajednica sudjelovali u vladajućoj koaliciji. To je bitno osnaživalo utjecaj manjinskih interesa, ne toliko na razini središnje države, nego posredno, na razini lokalne i regionalne samouprave. Važno je bilo to što je, unatoč dominantnoj retorici o tome kako je Hrvatska najbolje u Europskoj uniji riješila pitanje zaštite prava nacionalnih manjina, u samom početku desetog saziva Sabora, dakle kao rezultat rada i tog, ali i prethodnog saziva, inoviran Zakon o lokalnim izborima. Jasno je da je dikcija članka 107, odnosno njegov stavak 3, koji je usvojen u prosincu 2020. superioran ranijem rješenju. Naime, sada taj stavak glasi: »Radi ostvarenja odgovarajuće zastupljenosti nacionalnih manjina u predstavničkom tijelu, Vlada Republike Hrvatske raspisat će dopunske izbore za predstavnike nacionalnih manjina u roku od 90 dana od konstituiranja predstavničkog tijela jedinice, u kojem slučaju broj članova predstavničkog tijela može biti paran.« U prethodnom rješenju omogućavalo se da se bez izbora, listi koja bi imala pravo na dodatnog zastupnika u slučaju povećanja broja članova predstavničkog tijela, dodijeli naredni mandat, a ako na toj listi nema manjinskog predstavnika, tada bi se pravo prenosilo na listu koja je slijedeća po snazi.

Manjinske stranke s pravom su tvrdile da se na taj način omogućuje tiha nadzastupljenost neke stranke, koja je tek formalno stavila kandidata, pripadnika manjinske zajednice na svoju listu. Ponavljanjem izbora osigurava se da birači, pripadnici nacionalnih manjina, doista biraju svog predstavnika, ali problem modela je činjenica da se na takve dopunske izbore načelno odaziva relativno mali broj birača, pa je i legitimitet izabranih manji nego što je bila intencija zakonodavca da on bude.

Osim toga kako su mediji malo zainteresirani za stvarno praćenje stanja zaštite prava manjinskih zajednica, a u stalnoj trci za nečim što se može nazvati senzacija, onda u praćenju ovih izbora fokus biva usmjeren na sporadične događaje, poput izbora dopunskog manjinskog vijećnika bez konkurencije, pa i sa minimalnim brojem glasova. To, naravno, unatoč dobroj intenciji zakona, baca loše svjetlo na njegovo provođenje, ali to, nažalost, nije moguće izbjeći.

PROBLEMI LEGITIMITETA

Koliko su same lokalne i regionalne strukture vlasti i samouprave profitirale zakonskim promjenama izbornog procesa u lokalnoj samoupravi kada su u pitanju nacionalne  manjine? Koliko su dobile kvalitetnije i učinkovitije partnere u provođenju lokalnih politika ?

Ni na ovo naoko jednostavno pitanje nije lako jednoznačno odgovoriti. Sve ono što se prelama, kad je u pitanju status manjinskih zajednica u Hrvatskoj, prelama se i vezano uz njihovu predstavljenost u tijelima lokalne i regionalne samouprave. Kriza upravljanja političkim strankama, općenito, prenosi se i na lokalne zajednice, pa i na manjinske stranke i političke organizacije. Ipak, čini se da je politička kultura u Hrvatskoj, pa i kultura odnosa između nacionalne manjine i većine, pogotovo do početka provođenja Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, pred 23 godine, bitno napredovala. U Hrvatskoj, osim toga, danas više nema ozbiljnih sumnji u regularnost izbornih procedura, ali nažalost unatoč tome nije bitno povećana politička participacija građana. Manjinske stranke jesu bitno bolje organizirane, imaju daleko snažniju infrastrukturu i lokalne organizacije, nego što su je imale prije usvajanja Ustavnog zakona, te stranke jesu bitno osnažene i participacijom u središnjim vlastima, ali su inicijalni problemi ostali živi. Još uvijek nije riješeno nerazumijevanje vezano uz ulogu stranaka i organizacija civilnog društva, još uvijek dio vijeća nacionalnih manjina nastoji preuzeti ulogu koju imaju politički predstavnici manjina, još uvijek se događa vrijednosni sukob, u slučaju da unutar predstavničkog tijela prevladava jedna manjinska stranka, a u vijeću se predstavnici konkurentske stranke pojavljuju „noseći drugi šešir”, onaj civilno-društveni. Ipak, politička kultura se razvija, ali je problem što se ne rješavaju problemi koje smo odavno uočili.

I ovi su dodatni  izbori , nažalost ,  obilježeni izuzetno niskom izlaznošću . Dovodi li to u pitanje njihov legitimitet ( kao što se stalno čuju općenito kritike na račun manjinskih izbora i s njima povezanih manjinskih prava  )? Može li se i kako sam izborni proces poboljšati ?  Kako same manjinske zajednice potaknuti za veći angažman na izborima ?

Ne treba prenaglašavati pitanje legitimiteta. Kad su jednom izabrani, a vijećnici koji su izabrani na dopunskim izborima dobili su „investituru” izlažući vlastitu kožu izborima, izabrani su „ad nominem”, oni djeluju kao ravnopravni članovi predstavničkog tijela. Problem legitimiteta, međutim, imaju članovi većine predstavničkih tijela u Hrvatskoj, jer odaziv na izbore nije nizak samo kad se bira manjinske dodatne zastupnike, nego je turn out nizak na svim hrvatskim izborima. Izuzetak je samo situacija kad veći broj ljudi misli da je na izborima moguće „promijeniti stanje”, provesti političku promjenu, pa je onda dio biračkog tijela motiviran za sudjelovanje u izbornom procesu.

RAZVOJ POLITIČKE KULTURE

Pred same lokalne  izbore Ustavni sud odbacio je pritužbu da Zakon o lokalnim izborima omogućavanjem dopunskih izbora privilegira nacionalne manjine i diskriminira pripadnike hrvatskog naroda. I prije , a vjerojatno i nakon ovih dodanih manjinskih izbora te će teze biti jedna od uporišnih točaka  određenih radikalnih  kritike manjinske politike. Koliko te kritike imaju realno uporište i što bi eventualno u manjinskoj politici trebalo mijenjati da se one neutraliziraju ?

Iako se takve primjedbe ponavljaju, one samo govore o političkoj potkapacitiranosti onih koji ih ulažu. Dobro je da Ustavni sud u takvim situacijama redovito nastupi kao zaštitnik demokratskih procedura i stečenih prava. To se dogodilo i ovog puta, a po svemu sudeći, unutar ključne institucije koja štiti ustavnost, stvorena je kultura zaštite demokratske procedure, koja će se nastaviti.

Nakon što su objavljeni  rezultati popisa stanovništva 2021. godine koji su pokazali drastičan pad udjela  mnogih manjinskih zajednica u strukturi stanovništva bilo je puno bojazni da takva kretanja mogu ugroziti ili smanjiti mnoga stečena manjinska prava. Do toga ipak nije došlo. No realno je očekivati da će se ti trendovi nastaviti i da će manjinska prava u budućnosti biti pod stalnim „ brojčanim „  pritiskom.  Kako u tom kontekstu dalje čuvati i razvijati manjinska prava ?

Nije nužno da tome bude tako. Uostalom, primjer dobre prakse, pozitivan presedan, bio je uspostavljen još u vrijeme kad je manjinska zaštita u Hrvatskoj bila u povojima, kad je Istarska županija garantirala (talijanskoj) manjini zastupljenost u predstavničkim tijelima i izvršnoj vlasti, i kad to nije bilo zakonski definirano na razini središnje države, kad je uporište za to bio Statut Istarske županije, a ne nacionalni zakon. Nema razloga da se takva praksa ne ostvari i u drugim gradovima i županijama. Drugo je pitanje zastupljenosti manjina na parlamentarnoj razini, ali tu je u pitanju samo problem zastupljenosti srpske nacionalne manjine, ako bi ona pala ispod 3 % udjela u ukupnom stanovništvu Hrvatske. Nije jasno kako bi prema Ustavnom zakonu nakon toga bilo moguće osiguravati njenu zastupljenost po drukčijim načelima, nego što su zastupane ostale nacionalne manjine, koje u biračkom tijelu sudjeluju s manje od 3 % stanovništva.

U zadnje vrijeme dosta  se govori i o institutu stečenih prava ali i o traženju novih modela  manjinske zastupljenosti i prisutnosti u lokalnim i regionalnim zajednicama. Mogu li stečena prava osigurati sigurniju implementaciju manjinskih prava i  može li se taj institut uvesti u političku praksu kada su u pitanju manjine ili pak treba tražiti neke nove modele i koje ?

Ključna pitanja koja manjinska zajednica mora riješiti u lokalnoj zajednici vezana su uz sudjelovanje njenog identiteta u skupnom identitetu lokalne zajednice. Pritom nije važno koliko postotkovno ta zajednica čini stanovništva, nego je li njen identitet integriran u identitet zajednice. Da bi se održao taj identitet, važno je, prije svega, ostvarivanje dvaju prava – prava na korištenje manjinskog jezika (i pisma) i pravo na školovanje na manjinskom jeziku, te uz to pravo na očuvanje nacionalne kulture. Važno je i pravo na slobodnu komunikaciju s institucijama matičnog naroda, a sve to niti smije, niti može biti svedeno na puku aritmetiku, na pitanje broja i postotka pripadnika manjinske zajednice u nekoj sredini.

VAŽNOST JEZIKA  I OBRAZOVANJA

Kolika je realna snaga i značaj manjinskih vijećnika u predstavničkim tijelima lokalne i regionalne samouprave te manjinskih predstavnika u tijelima izvršne vlasti ( zamjenici načelnika , gradonačelnika i župana ) Koliko oni mogu doprinijeti rješavanju manjinskih problema i potreba ?

Mnogi su smatrali da je izravnim izborom načelnika općina, gradonačelnika i župana 2009. godine napravljen veliki iskorak u demokratizaciji lokalne i regionalne samouprave. Pitanje je, međutim, je li tome doista bilo tako i do koje mjere ta demokratizacija važi i za pripadnike nacionalnih manjina, odnosno je li za manjine povoljniji bio sadašnji ili prethodni sustav, u kome su izvrše poslove obavljala poglavarstva, koja su ovisila o povjerenju u općinskim odnosno gradskim, te županijskim skupštinama.

U sadašnjem sustavu uspostavljen je svojevrstan prezidencijalni model, a lokalni ili regionalni nosilac izvršnih poslova ovisi o potpori skupštine samo jednom u godini dana – pri izglasavaju proračuna. Na taj je način uspostavljena snažna supremacija izvrne nad predstavničkom vlašću, pogotovo u uvjetima kad se nosioce izvršnih poslova bira izravno, a članove predstavničkih tijela posredno, sa stranačkih ili nezavisnih lista.

Za pripadnike manjina je dodatni problem u tome što su u starom sustavu u složenim jedinicama lokalne i regionalne samouprave oni koji su htjeli obnašati izvršne poslove, morali stvoriti koalicijske odnose s manjinskim predstavnicima, a oni su morali biti uključeni u kolektivno tijelo koje je obnašalo izvršne poslove – poglavarstvo. Sada, kad načelnik, gradonačelnik i župan dobivaju povjerenje neposredno na izborima, oni ne ovise o suradnji s predstavnicima manjinske zajednice, a njihovi zamjenici izabrani iz manjinske kvote imaju onoliko moći i utjecaja na javnu vlast, koliko je individualni nosilac izvršnih poslova na njih prenese.

Prošlo je i pola mandata 6. po redu izbora za vijeća i  predstavnike nacionalnih manjina koji mnogi drže ključnim institutom ostvarivanja manjinske politike posebno u kontekstu teze da je za manjinska prava upravo najvažniji lokalni nivo. Kako ocijeniti aktualnu  ulogu  tih institucija ?

Već smo spomenuli jedan od problema hrvatskog političkog sustava. Iako su neefikasnosti u izbornom sustavu odavno uočene, iz izbornog ciklusa u izborni ciklus ništa se ne mijenja. Hrvatska sustavno propušta regulirati sve izborne procedure u zemlji jednim jedinstvenim zakonom. Veliko olakšanje bi bilo kad bi sve izborne procedure, od izbora Predsjednika Republike, Sabora, lokalne i regionalne samouprave, mjesnih odbora, pa do izbora za vijeća nacionalnih manjina bile reguliranje jednim zakonom, kad bi se tijela za provođenje izbora formirala po jednakom principu, a kad bi izborni modeli bili međusobno usklađeni.

Osim što bi trebalo raditi na jasnijem definiranju izbornog modela, važno bi bilo da se vijeća nacionalnih manjina biraju istovremeno sa lokalnom i regionalnom samoupravom, kojoj su oni konzultativni organi. Ovako, kad se biraju „na pola mandata”, imamo situaciju čestog prekida aktivnosti, u vrijeme kad se očekuje izbor i konstituiranje lokalne i regionalne samouprave, i onda kad se biraju novi sazivi manjinskih vijeća i predstavnika. Osim toga, i taj povremeni politički rivalitet, koji se javlja između predstavničkih tijela, odnosno manjinskih vijećnika u njima, i vijeća nacionalne manjine, izbjegao bi se kad bi se članove oba tijela biralo istovremeno. I konačno, glavni problem vijeća nacionalnih manjina je njihova javna vidljivost i do neke mjere legitimitet. Kada bismo vijeća birali istovremeno s lokalnom samoupravom, i vidljivost bi im bila veća, a i legitimitet koji proizlazi iz broja osvojenih glasova, bio bi čvršći, jer bi se više glasača s pravom glasa odazvalo takvim istovremenim izborima.

JEDINSTVENI IZBORNI ZAKON

Kako uspostaviti kvalitetnu suradnju manjinske samouprave i manjinskih vijećnika i predstavnika u tijelima lokalne i regionalne samouprave ( i predstavničkim i izvršnim ). Na čemu bi se poglavito ta suradnja trebala temeljiti ? Kako je razvijati i unaprijediti ?

Temeljno je da i jedni i drugi u tom odnosu moraju biti svjesni koju im ulogu sustav namjenjuje. U Hrvatskoj je i izvan manjinske politike uobičajeno da oni koji ne uspijevaju djelovati u političkoj sferi, jer ne mogu stvoriti mrežu koja bi im osiguravala uspjeh na izboru i to da izbore legitimitet odlučuju za djelovanje u sferi civilnog društva. Preciznije, za djelovanje u političkoj areni potrebno je osvojiti više od 5% glasova, što je propisana prohibitivna klauzula, ali često i više od toga, jer je prirodni prag za ulazak u predstavničko tijelo često bitno viši od tih 5 %, pogotovo u onim predstavničkim tijelima koja se sastoje od relativno malog broja vijećnika. U civilnom društvu, u nevladinim organizacijama, postoji prostor „političkog djelovanja”, utjecaja na javne politike, javnog zagovaranja i lobiranja za neka politička rješenja. U sferi civilnog društva je lakše djelovati, jer se smatra da legitimitet nekog aktera na civilno-društvenoj sceni ne proizlazi iz broja pristaša njegove koncepcije, nego iz relevantnosti ideja koje zastupa. Problem s vijećima nacionalnih manjina je u tome što ona imaju izborni legitimitet, a proizlaze iz organizacija civilnog društva. Dvije su devijacije koje se događaju pri izboru vijeća: jedna je da dominantna manjinska politička stranka, djelujući formalno posredstvom uza se vezanih manjinskih nevladinih organizacija, nastoji uspostaviti dominaciju i u vijeću svoje nacionalne manjine. Druga je da ona politička opcija, koja ostane u manjini na izborima za lokalnu i regionalnu samoupravu, nastoji iskoristiti vijeće nacionalne manjine, kako bi za svoje lokalne aktere osigurala vidljivost u javnoj instituciji, a tada se često stvara „oporbena situacija”, dakle da vijeće počne djelovati kao opozicija manjinskim zastupnicima u predstavničkom tijelu, i da započinje licitacija u populističkom pridobivanju naklonosti biračkog tijela između stranačkih predstavnika u predstavničkom tijelu i formalno nestranačkih u manjinskom vijeću.

Ključno za dobru suradnju je izbjeći takvu situaciju i stvoriti uvjete u kojima će se vijećnici u općinskoj, gradskoj ili županijskoj skupštini boriti za proračunsku „vidljivost” manjine, za financiranje projekata koji su od interesa za nacionalnu manjinu, a članovi vijeća trebali bi se baviti pitanjima očuvanja manjinskog identiteta, integracijom manjinske tradicije u lokalnu kulturu i identitet zajednice, informiranjem pripadnika nacionalne manjine, obrazovanjem… U slučaju jasnog poštivanja „mandata” obiju strana upućenih na suradnju, ta suradnja može biti uspješna i na obostranu korist.

PRIJETNJA SOCIJALNOJ KOHEZIJI

Često smo suočeni i  s  zahtjevima  za promjenama ustavnog položaja manjina u RH, kako u pogledu njihovog financiranja, ograničavanja prostora djelovanja pa do promjena u njihovoj zastupljenosti kako u tijelima lokalne samouprave tako i na razini Sabora RH. Kako odgovoriti na te kritike i što bi eventualno u manjinskoj politici u ovom momentu bilo nužno mijenjati kako bi ona dobila na dodatnoj kvaliteti i funkcionalnosti ? Što se  može učiniti bez promjene Ustavnog zakona koju mnogi prizivaju ali ujedno zbog niza uvjeta i okolnosti drže i „nemogućom misijom„ ?

Iako Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina nije „ustavni zakon” u pravom smislu riječi, njegova se eventualna promjena ne odvija prema proceduri promjene Ustava i ustavnih zakona (a to su Ustavni zakon o provođenju Ustava i Ustavni zakon o Ustavnom sudu) ipak činjenica da ga se može mijenjati samo dvotrećinskom većinom u parlamentu, čini ga „tvrdim”, odnosno kako Vi kažete njegova je promjena „nemoguća misija”. To je dobro, jer sistemski zakoni moraju biti stabilni i teško promjenjivi, a da bi se Ustani zakon provodio nije potrebno mijenjati ga zbog svake nove okolnosti, nego se u takvim situacijama pribjegava kvalificiranoj interpretaciji intencija zakonodavca, odnosno ustavotvorca.

Ustavni zakon do sada je odigrao veliku pozitivnu ulogu. Prije svega, stvorio je ambijent, i na lokalnoj, i na regionalnoj i na nacionalnoj razini, koji je probleme i interese manjinskih zajednica učinio vidljivima. Osim toga, potakao je stvaranje takvih odnosa na razni središnje države, da je teško zamislivo uspostavljanje parlamentarne većine, a da u njoj ne sudjeluju manjinski zastupnici. S nacionalističkih i populističkih margina to je od početka praćeno prezirom i deplasiranim primjedbama, ali je unatoč tome korak po korak, i u državi i u lokalnim zajednicama stvorena društvena klima koja potiče uključivost. Nažalost, nakon parlamentarnih izbora 2024. dogodila se promjena, pa su zastupnici srpske nacionalne zajednice, zbog insistiranja mlađeg koalicijskog partnera, isključeni iz vladajuće koalicije. Posljedice toga su i one površinske, vidljive u proračunu, ali nažalost i one strukturne. Umjesto da se insistira na vrlo pozitivnim procesu, koji je doveo do toga da se sve nacionalne zajednice u Hrvatskoj izjašnjavaju kao konstitucionalno-patriotski orijentirane, dakle da insistiraju na priznavanju legitimiteta države i da žele svoje probleme rješavati, ne posredstvom države svog matičnog naroda, nego unutar institucija sustava, značenje konstitucionalnog patriotizma, prije svega zastupnika SDSS-a, najveće stranke srpske nacionalne zajednice u Hrvatskoj, dramatično je javno podcijenjen. Upravo zbog svog konstitucionalnog patriotizma u odnosu na hrvatski politički sustav, ta je zajednica marginalizirana u državi, odnosno kod javnih vlasti države svog matičnog naroda. Unatoč tome stvara se negativna kampanja. Činjenica je da integracijske i zaštitne javne politike nije moguće provoditi bez relevantnih javnih sredstava, a ta se činjenica zloupotrebljava u javnosti, fondovi namijenjen zaštiti manjina se vade iz konteksta i preuveličavaju, kako bi se stvorila slika o navodnoj „nadzastupljenosti” i „nadfinanciranosti” politika vezanih uz manjinsku zaštitu. Toleriranje takve retorike u medijima i u civilnom društvu dugoročno može dovesti do ozbiljnih regresivnih procesa, a već se sada čini da je devalviran dio onoga što je u proteklom razdoblju napravljeno u društvenoj integraciji, u vidljivosti manjinske zajednice i u ublažavanju rizika njene socijalne isključenosti. Oni koji zastupaju takvu retoriku i takve javne politike, ne čine dobro socijalnoj koheziji hrvatskog društva.

Autor; Stojan Obradović

Serijal tekstova : Izazovi i dileme unapređivanja  manjinske politike u hrvatskom društvu  –  Nacionalne manjine u lokalnoj i regionalnoj samoupravi (20/2025)