MANJINSKI ZAKONI KOJI SE NE MOGU ADEKVATNO IMPLEMENTIRATI MORALI BI PROĆI PREISPITIVANJE I PROMJENE Serijal tekstova: Izazovi i dileme unapređivanja manjinske politike u hrvatskom društvu – nacionalne manjine u lokalnoj i regionalnoj samoupravi (12/2025)

Intervju : Ljubomir Mikić, autor izrade više Alternativnih izvješća civilnog sektora i manjinskih udruga o stanju manjinskih prava u hrvatskom društvu

Pravo na proporcionalna zastupljenost odnosno zaposlenost nacionalnih manjina u državnoj upravi i pravosuđu koja je zajamčena Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina godinama ostaje neostvareno, a problem dodatno zaoštrava i činjenica da se izostanak te proporcionalnosti , neostvarivanje toga prava ne smanjuje odnosno da ne dolazi do napretka i povećanja udjela pripadnika nacionalnih manjina u tijelima državne uprave i pravosuđa kojim bi se njihov udio približio njihovom udjelu u stanovništvu. To pokazuje longitudinalna analiza Srpskog narodnog vijeća kada se radi o srpskoj nacionalnoj manjini , ali i skupni podaci za ostale nacionalne manjine. Nespornom napretku u pojedinim područjima djelovanja unatoč, provođenje nacionalnih manjinskih politika pokazuje značajan raskorak između javno proklamiranih namjera i stvarno ostvarenih rezultata, a to potvrđuje i stalno ponavljanje istih problema i nedostataka koje ističu i domaći i međunarodni izvještaji i analize . Stoga, iako se često ističe kvaliteta naših zakonskih rješenja, činjenica da u praksi ostvarivanje određenih prava dosta zapinje, da je neka gotovo nemoguće ostvariti otvaraju pitanje realne kvalitete tih zakonskih propisa i njihove učinkovitosti te zahtijevaju preispitivanje i promjene.

Autor ste Biltena Srpskog narodnog vijeća (SNV) „ Neostvarena prava i promašene politike „ koji se bavi problematikom ostvarivanja prava nacionalnih manjina na proporcionalno zapošljavanje odnosno zastupljenost u tijelima državne i javne uprave ( ministarstva , sudstvo , ali i policija … ), prvenstveno srpske , ali i ostalih nacionalnih manjina. Radi se o kontinuiranim analizama , istraživanjima i praćenjima ove problematike od 2008. godine . Što je pokazala ova zadnja koja obuhvaća period od 2017. do 2023. i zašto je ono zahvatilo dvostruko duži period nego prethodne?

Proporcionalna zastupljenost nacionalnih manjina u državnoj upravi i pravosuđu je zajamčena Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina iz 2002. ali to pravo godinama ostaje neostvareno u odnosu na zakonski zagarantirani nivo, a problem dodatno zaoštrava i činjenica da se izostanak te proporcionalnosti , neostvarivanje toga prava ne smanjuje odnosno da ne dolazi do napretka i povećanja udjela pripadnika nacionalnih manjina u tijelima državne uprave i pravosuđa kojim bi se njihov udio približio njihovom udjelu u stanovništvu . Sagledavajući taj problem SNV je inicirao izradu analiza. Prva analiza je objavljeno 2014. a obuhvatila je period od 2008. do 2013. druga analiza je objavljena u jesen 2017, i odnosila se na razdoblje nakon ulaska Hrvatske u EU, a posljednja analiza objavljena je ove godine i obuhvatila je razdoblje od 2017. do 2023. uključujući i neke dostupne podatke za 2024.
Na kraju 2023., u tijelima državne uprave te stručnim službama i uredima Vlade Republike Hrvatske evidentiran je 1.381 službenik i namještenik iz reda nacionalnih manjina, koji su u ukupnom broju zaposlenika sudjelovali s 2,92 posto. Istovremeno, u navedenim tijelima bilo je zaposleno 866 Srba, koji su činili 1,83 posto ukupno zaposlenih. Udio manjina u stanovništvu je oko 7,5 posto, a Srba 3,2 posto. U odnosu na podatke iz 2016., udio pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom broju zaposlenih u predmetnim tijelima manji je za 0,48 posto, dok je udio Srba manji za 0,39 posto.
I ova posljednja analiza pokazala je i potvrdila stare odnose i trendove , da nema značajnijeg napretka u povećanju udjela predstavnika nacionalnih manjina u tijelima državne uprave i pravosuđa . Manjine ostaju i dalje značajno podzastupljene. Međutim, ova analiza pokazala je i određeno smanjivanje jaza između zastupljenosti manjina u navedenim tijelima u odnosu na njihov broj u stanovništvu , ali prije svega to je posljedica osjetnog pada nacionalnih manjina u stanovništvu što su pokazali rezultati popisa stanovništva iz 2021. godine . Dakle, definitivni je zaključak da smanjenje toga jaza koji je i dalje visok nije posljedica nekih usmjerenih i osmišljenih politika u zadovoljavanju i ostvarivanju određenih manjinskih prava koje je Vlada usvajala i provodila već prije svega u činjenici da je pad udjela manjina u stanovništvu bio veći od njihovog udjela u tijelima državne uprave.
A razlog zašto je ova analiza obuhvatila duzi vremenski period nego prethodne dvije leži ponajprije u našim istraživačkim saznanjima da sustavnije praćenje potencijalnih promjena i trendova zahtjeva i duže analitičko razdoblje , zatim zbog činjenice da smo kao društvo bili pogođeni širim posljedicama covid pandemije koja ostavlja i specifične posljedice u određenim društvenim segmentima pa se može dobiti i kriva slika o nekim procesima te na kraju, što smo upravo čekali i rezultate popisa kako bi mogli analizirati udio manjina u državnim tijelima u odnosu na nove podatke njihova udjela u stanovništvu jer se realno očekivao osjetan pad manjinskog udjela u stanovništvu.

NEPROMIJENJENI TRENDOVI

– Koji su uopće glavni pokazatelji i trendovi za čitavo razdoblje od 2008. do danas? Koji su se problemi pokazali najizraženiji a koji najtvrdokorniji ?

Ključni nalaz je da nema značajnijih pomaka u ostvarivanju ovog zakonom zajamčenog prava . Činjenica je da su napravljeno određeni koraci i mjere koji su bili usmjereni na unapređenje situacije i poboljšanju stanja kao što je npr. činjenica da je uspostavljena jedinstvena metodologija praćenja ostvarivanja prava na prednost pri zapošljavanju pod jednakim uvjetima koje mogu koristiti pripadnici nacionalnih manjina u državnoj upravi i pravosuđu što je regulirano Ustavnim zakonima te posebnim zakonima koji reguliraju zapošljavanje u tim tijelima . Do prije par godina nismo imali sustav za prikupljanje tih informacija koje mogu u svakom slučaju poslužiti sagledavanju primjerenosti tih pozitivnih mjera , te pozitivne diskriminacije kada su u pitanju nacionalne manjine. Također, pozitivna je stvar da su određena državna tijela pripadnicima nacionalnih manjina prestala pribrajati uposlenike odnosno službenike koji se nisu izjasnili kao pripadnici jedne od 22 Ustavom službeno priznate nacionalne manjine kao što su to npr. oni koji se izjašnjavaju kao Muslimani , Jugoslaveni , regionalci , neopredjeljeni i sl. čime se dobila točnija i jasnija slika, kvalitetnija analiza temeljena na odgovarajućim podacima stvarno zaposlenih pripadnika nacionalnih manjina. No, s druge strane uočili smo da i dalje postoje izraženi problemi kod prikupljanja određenih podataka razdijeljenih po etničkoj pripadnosti pa tako upravo od Ministarstva unutarnjih poslova nismo dobili detaljnije podatke o zaposlenosti pripadnika nacionalnih manjina uz obrazloženje da se takvi podaci ne prikupljaju iako smo te podatke vrlo detaljne i pregledne dobili za analize koje smo vršili u prethodnim razdobljima . Nije baš jasno kako to sada MUP ne raspolaže takvim podacima iako se u redovitim Izvješćima i o provođenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina izričito navodi da MUP raspolaže tim podacima . Nažalost, također smo primijetili , što je i prije donekle bilo prisutno , da postoje razlike između statističkih podataka koje po ovim pitanjima daju različite nadležne državne službe pa ostaje nejasno kako se to događa ako se primjenjuje ista, utvrđena i prihvaćena metodologija . Ono što je bitno za naglasiti je da je bez prikupljanja i obrade odgovarajućih etnički disagregiranih podataka, uza svu zaštitu privatnosti zaposlenika, nemoguće uopće formirati i operacionalizirati neke konkretnije i ozbiljnije politike koje bi vodile k konačnom cilju boljeg ostvarivanja prava nacionalnih manjina na razmjenu zastupljenost u državnim tijelima, upravi i pravosuđu.

SPORNI PODACI

Imali razlika među manjinama?
Ovo je studija koju je potaknulo SNV i prvenstveno je bila usmjerena na srpsku nacionalnu manjinu jer je SNV već duže pokazuje specifičan intres za ovu temu i problematiku . Međutim, koliko smo mogli mi smo u našim analizama uvijek obrađivali i ostale nacionalne manjine i analiza pokazuje i da srpska nacionalna manjina zasebno i ostale nacionalne manjine koje smo obrađivali skupno pokazuju podzastupljenost kada je u pitanju ostvarivanje prava na proporcionalnu zastupljenost .

Da li je period oko ulaska u EU po ovom pitanju za nacionalne manjine bio pozitivniji ?
Pa o tome je teško govoriti jer analize pokušava mjeriti krajnje rezultate. No, činjenica je da je hrvatska Vlada u razdoblju prije pristupanja EU, a u okviru ispunjavanja političkih kriterija za članstvo u EU usvojila dva strateška , akcijska dokumenta usmjerena na unapređenje ostvarivanja svih prava nacionalnih manjina , dakle pune implmentacije Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina Ti dokumenti bili su dosta optimistični pa se tako kroz njihovu primjenu ciljalo da se udio nacionalnih manjina u državnim tijelima do 2014. poveća na 5,5 posto i značajno približi udjelu stanovništvu međutim u praksi su ti ciljevi ostali daleko nedosegnuti . Ipak to razdoblje je obilježeno tim Akcijskim planovima čije je provođenje poticano pa na neki način i nadzirano izvana , od strane institucija EU. Nakon ulaska u EU više nije u tom okviru bilo značajnijih aktera koji bi poticali i doprinosili ostvarivanju i razvoju manjinskih prava. Ali ostaje pozitivna činjenica da je Vlada nastavila s donošenjem određenih strateških i akcijskih dokumenata koji su se u konačnici realizirali i u pokretanju političke prakse usvajanja Operativnih programa Vlade za nacionalne manjine ( već u tri ciklusa ), a u okviru tih dokumenta uključena su i prava odnosno implementacija prava nacionalnih manjina na odgovarajuću zastupljenost u zapošljavanju u tijelima državne uprave i pravosuđa . Neki rezultati su postignuti , kao šti je to spomenuta jedinstvena metodologija praćenja prava na prednost pri zapošljavanju . To je veš ušlo u prve Operativne programe Vlade za razdoblje 2017. – 2020. i kasnije je nastavljeno ali te mjere ne pokazuju konkretne rezultate i to je jedan od razloga zašto sve tri do sada objavljene analize nose u svom naslovu tu odrednicu da se radi o „ promašenim politikama „ . No, ako ćemo biti objektivni i tražiti neke olakotne okolnosti onda treba spomenuti da su u pojedinim periodima na snazi bili i uredbe o ograničenom zapošljavanju u tijelima državne uprave pa to zasigurno smanjuje i šanse pripadnike nacionalnih manjina na dodatno zapošljavanje . Sada se to rješava godišnjim planovima ali je pitanje kave će to rezultate dati.

VAŽAN JE I INTERES MANJINA

– Ima li značajnih indicija da i manjinske politike i manjinsko djelovanje i na individualnoj i na široj institucionalnoj razini ne pristupaju ovoj problematici na adekvatan način, na način koji bi mogao doprinijeti boljem i učinkovitijem korištenju raspoloživih prava ( usprkos preprekama koje su sigurno prisutne ) ? Što bi na tom planu trebalo mijenjati , kako unapređivati situaciju ?
Treba kazati da su dosadašnje prakse pokazale brojne nedostatke u ostvarivanju ciljeva adekvatnije zastupljenosti nacionalnih manjina u tijelima državne uprave i pravosuđa koji su utvrđeni zakonom i da prije svega ti problemi zahtijevaju bolje analiziranje i planiranje tih mjera , njihovih opcija i mogućnosti . No, objektivno treba postaviti i pitanje koliko je to prava realno ostvarivo jer je ostvarivanje toga prava ovisno i o realnom interesu nacionalnih manjina da ga kao takvog koriste i konzumiraju. Ako tog interesa nema u dovoljnoj mjeri dolazi u pitanje naravno i njegovo ostvarivanje . S toga je nužno razmisliti o jednom drugačijem pristupu ovim problemima koji bi uključivali i određene zakonodavne promjene i korekcije propisa kako ova tema ne bi ostajala tema sporenja i mogućih manipulacija i od strane vlasti i od strane predstavnika nacionalnih manjina .

– U toku je i šesti ciklus praćenja ostvarivanja Okvirne konvencije VE za zaštitu nacionalnih manjina. Njihovo izaslanstvo nedavno je bilo u Hrvatskoj , konkretno u Vukovaru gdje ste i vi sudjelovali. Dugo ste u ovoj problematici i poznat ste kao autor brojnih alternativnih izvještaja o ostvarivanju manjinskih prava važnih za konačne ocijene tijela VE koja prate ostvarivanje Okvirne konvencije najznačajnijeg europskog manjinskog dokumenta . I sada ste pripremili Alterantivni izvještaj za Srpsko narodno vijeće koji je fokusiran na srpsku nacionalnu manjinu čije se objavljivanje uskoro očekuje . Ima li promjena , napretka , hoće li se ponavljati iste ocjene kao i prije par godina ( uz 5. ciklus ) ?

Alterantivni izvještaji su samo jedna od informacija koje će Odbor stručnjaka Vijeća Europe koristiti u svom vrednovanju ostvarivanja manjinskih prava u Hrvatskoj . Tu je niz drugih dokumenata , izvještaja i izvora počev od Vladinog Izvještaja ( koji je podnesen još u lipnju 2023. ) pa dalje . Promjena ima . Ima i napretka , sigurno. No realnim se čini da neki ključni problemi ostaju i da su iz ciklusa u ciklus malo toga mijenja . Možemo se podsjetiti na neke najznačajnije naglaske iz ocjena i preporuka Savjetodavnog odbora VE za provođenje Okvirne Konvencije za prava nacionalnih manjina za Hrvatsku te Rezolucije Odbora ministara VE vezano za 5. evaluacijski ciklus pred pet godina. Savjetodavni odbor VE, a onda i Odbor ministara VE pohvalila je tada pravni i institucionalni okvir naše manjinske politike ali upozorilo na nedostatke i negativnosti kao što su nezadovoljavajuća društvena klima kada su manjine u pitanju , izostanak međukulturalnog dijaloga, neadekvatan prikaz manjina u medijima, govor mržnje prema pojedinim nacionalnim manjinama u medijima i u političkom diskursu, nedosljedna provedba zakonodavstva o službenoj uporabi jezika i pisma …. da istaknemo najznačajnije stavke . I iz tadašnjih preporuka za poboljšanje manjinskih prava vidljivo je što su neuralgične točke manjinske politike u hrvatskom društvu pa se tako vlastima sugeriralo da pripreme sveobuhvatnu strategiju za promicanje međuetničkog dijaloga i uključivog društva, da razviju sustav javne osude i sankcioniranja govora mržnje, suprostave se radikalnom nacionalizmu i povijesnom revizionizmu te uopće protumanjinskoj retorici u javnom životu . Također vlasti su bile pozvane i da razvijaju obrazovnu sustav koji će promovirati društvenu važnost nacionalnih manjina i njihova prava te posebno i borbu protiv obrazovne segregacije kada je u pitanju romska nacionalna manjina. A preporučeno je i osiguravanje pravo na iskazivanje dvojnog identiteta . U svom 6. Izvješću koje je Vlada VE uputilo u lipnju 2023. Vlada tvrdi da se prava nacionalnih manjina kontinuirano unapređuju ali, kao i mnoge druge zemlje, ne referira se na mnoge konkretne primjedbe . No, napredaka sigurno ima kao što je to npr. usvajanje Protokola o postupanju u slučaju zloćina iz mržnje te jačanje šireg sustava za borbu protiv tih pojava. Tu su i Operativni programi Vlade za nacionalne manjine kojima Vlada ističe svoju odlučnost da nastavi unapređivati prava nacionalnih manjina u svim područjima . Međutim, nespornom napretku u pojedinim područjima djelovanja unatoč, provođenje nacionalnih manjinskih politika pokazuje značajan raskorak
između javno proklamiranih namjera i stvarno ostvarenih rezultata. Taj se trend, na što između ostalog ukazuje i sadržaj ovog alternativnog izvještaja, nije značajnije promijenio u odnosu na prethodne cikluse
praćenja provođenja OKZNM-a u Hrvatskoj. Objektivno i odgovarajuće praćenje i vrednovanje stvarnog napretka ostvarenog provođenjem aktivnosti utvrđenih navedenim političko-strateškim dokumentima u
značajnoj je mjeri otežano nepostojanjem jasno postavljenih i mjerljivih rezultata i pokazatelja napretka kroz vrijeme.

PONAVLJANJE PROBLEMA

Kada govorite o vjerojatnosti ponavljanja ocjena Što pokazuje vaše Alternativno izvješće. Koji su vaši glavni nalazi i naglasci?

Ovaj alternativni izvještaj ukazuje da trend intenziviranja zapaljive retorike, govora mržnje, historijskog revizionizma te iskazivanja nesnošljivosti i diskriminatornih stajališta prema Srbima i njihovim institucijama u javnom i političkom diskursu, koji je zabilježen u prethodnom izvještajnom razdoblju, nije zaustavljen niti preokrenut. Štoviše, čini se da taj trend u posljednje dvije-tri godine dobiva na intenzitetu, a osude tih negativnih društvenih pojavnosti od predstavnika vlasti i drugih javnih aktera i dalje često ostaju tek sporadične ili pak nema njihovog primjerenog i jasnog distanciranja. Slijedom navedenog može se zaključiti da su dosadašnje vladine manjinske politike pokazale poprilično
neodrživima i da su značajno podbacile u područjima promicanja i jačanja međuetničkog dijaloga i uvažavanja etno-kulturalnih različitosti i jačanja društvene integriranosti Srba.

– Kada ga usporedite za službenim izvješćem Vlade RH o ostvarivanju Okvirne konvencije koji je prošle godine upućen VE gdje vidite ključne i važne razlike koje bi mogle biti i uporišta razvijanja novih mjera manjinske politike u hrvatskom društvu?

Osnovna razlika je u tome što su Alternativni izvještaji više fokusirani na konkretna pitanja i realno stanje dok oficijelna izvješća više govore o formalnim aspektima , nabrajaju se mehanizmi zaštite ( zakonodavna regulativa ) , predviđene mjere i radnje da se osigura njihovo provođenje itd. , ali često izostaju konkretni učinci i mjerljivi rezultati promjena i eventualnog napretka. To je prostor koji pokušavaju ispuniti alternativni izvještaji koji se više fokusiraju na samu praksu , na konkretna ostvarenja , njihovu kvalitetu , učinkovitost , postignute rezultate . promjene koje su se dogodile , što kada čitamo oficijelna izvješća često nemamo prilike vidjeti odnosno pročitati.
ODGOVORNOST INSTITUCIJA
– Uvijek i s pravom se prigovara i kritizira nedovoljnu učinkovitost hrvatskih institucija u zaštiti prava nacionalnih manjina . A bili možda mogli uputiti i neke kritike europskim institucijama u njihovom pristupu praćenju zaštite tih prava , mjera koje predlažu itd. Koliko su one realne i učinkovite ?
Ostvarivanje prava nacionalnih manjina odgovornost je prije svega naših institucija , naših tijela , hrvatske Vlade . Mi imamo jasni zakonodavni okvir . Koliko je on dobar može se razgovarati ali prevladavaju ocijene o njegovoj visokoj kvaliteti , među najboljim i najnaprednijim u EU, kako se često ističe . S time se donekle možemo složiti, ali činjenica da u praksi ostvarivanje određenih prava dosta zapinje, da je neka gotovo nemoguće ostvariti bez obzira što su uređena zakonima objektivno otvaraju pitanje i kvalitete tih zakonskih propisa i njihove učinkovitosti . Zakone koji se ne mogu adekvatno implementirati moraju proći preispitivanje i promjene . S druge strane europske institucije npr. Savjetodavni Odbor VE , Odbor ministara koji usvaja rezoluciju o stanju manjinskih prava u nekoj zemlji pa tako i Hrvatskoj služe prije svega kao jedna vrsta korektiva nacionalnim vlastima , odnosno upućuje ih na to što bi trebalo raditi da bi se prava nacionalnih manjina u budućem razdoblju unaprijedila . Ali ja bih prije svega uvijek stavljao naglasak na ponašanje nacionalnih vlasti , a ono što nam eventualno mogu pomoći iz VE to su određene smjernice i podjela iskustava , primjera dobre prakse itd koji su prikupljene i u drugim državama.

Autor: Stojan Obradović

Projekt „Izazovi i dileme unapređivanja manjinske politike u hrvatskom društvu„ realizira se uz financijsku podršku Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija