DOPUNSKI IZBORI TREBAJU OJAČATI LEGITIMITET PREDSTAVNIKA NACIONALNIH MANJINA U LOKALNOJ I REGIONALNOJ SAMOUPRAVI

Intervju : Ljubomir Mikić , analitičar manjinske politike i autor više alternativnih izvještaja civilnog sektora ( shedow reporta ) o pravima nacionalnih manjina

Izbori za članove tijela lokalne i regionalne samouprave iz redova nacionalnih manjina ove su godine održani po novim zakonskim pravilima koja su inicirali manjinski zastupnici , a čija je intencija bila još više osnažiti punu integraciju nacionalnih manjina te njihovo legitimnije i učinkovitije sudjelovanje u javnom životu lokalnih samouprava. Oko trećine tih predstavnika birati će se na dopunskim izborima u listopadu na kojima će pravo glasa imati samo predstavnici nacionalnih manjina, a istim principom osigurati će se i zastupljenost hrvatskih predstavnika tamo gdje su oni u manjini. Ova izborna praksa može donijeti i određene probleme u pojedinim već konstituiranim tijelima lokalne i regionalne samouprave ali i ojačati suradnju manjinskih predstavnika sa izabranim strukturama vlasti što će pokazati postizborni procesi i odnosi.

Hrvatska je  Vlada sredinom kolovoza  donijela odluku da se  3. listopada, provedu dopunski izbori za 99 članova u 82 jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojima nije osigurana odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina, odnosno hrvatskog naroda. Dopunski izbori se održavaju shodno zakonskim promjenama koji su krajem prošle godine usvojeni na inicijativu saborskih zastupnika nacionalnih manjina, a u cilju jačanja legitimiteta predstavnika nacionalnih manjina u tijelima lokalne i regionalne samouprave.  Zbog neostvarene proporcionalne zastupljenosti određenih nacionalnih skupina dopunski izbori se moraju održati u više županija te gradskih i općinskih vijeća, a na izbore će izaći  pripadnici više manjina , najviše srpske nacionalne manjine te romske , mađarske , talijanske , ukrajinske, ali i Hrvati, primjerice u općinama Borovo i Trpinja, gdje su Hrvati u manjini.  Procjenjuje se da će pravo glasa na ovim izborima imati više od 100.000 hrvatskih građana , uglavnom pripadnika nacionalnih manjina.

Na održanim redovnim lokalnim izborima u svibnju ove godine birao se ukupno 331 predstavnik nacionalnih manjina, odnosno hrvatskog naroda u predstavničkim tijelima. Izabrana su 232 člana, dok bi ostali trebali biti izabrani na ovim dopunskim izborima.

Što ovaj novi pristup donosi nacionalnim manjinama i da li potencijalno jača njihova prava i poziciju u lokalnim strukturama vlasti razgovarali smo s Ljubomirom Mikićem , analitičarom manjinske politike i autorom više alternativnih izvještaja civilnog sektora ( shedow reporta ) o pravima nacionalnih manjina

• Održani su lokalni izbori na kojima se i otprije priznato pravo nacionalnih manjina da u predstavničkim tijelima jedinica lokalne i regionalne  samouprave ostvaruju zastupljenost ovaj put regulirano novim zakonskim rješenjima. Prije izbora u časopisu „informator“ u koautorstvu s profesoricom Antonijom Petričušić s Pravnog fakulteta u Zagrebu objavili ste jedan od rijetkih analitičko-kritički prikaza tih novih zakonskih rješenja. Što su  te promjene u ovom važnom političkom segmentu  donijele nacionalnim manjinama, a  što je sama izborna praksa u tom pogledu pokazala ?

Ukratko, pravo na zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave uređeno je Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina iz 2002.

U slučaju da temeljem izbornih rezultata u predstavničkim tijelima pojedinih jedinica samouprave ne bude ostvarena odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina, Ustavni zakon propisuje dvije mogućnosti. Prvo, da se  tijela jedinice samouprave povećavaju, odnosno popunjava potrebnim brojem neizabranih kandidata iz reda pripadnika nacionalne manjine koja ostvaruje pravo, po redu prema razmjernom uspjehu svake liste na izborima te  ako na taj način nije moguće ostvariti odgovarajuću zastupljenost, alternativno je uređena opcija raspisivanja dopunskih izbora, koji se uređuju posebnim zakonom.

Do usvajanja, odnosno stupnja na snagu izmjena i dopuna Zakona o lokalnim izborima u prosincu 2020., Zakon o lokalnim izborima je, sukladno Ustavnom zakonu, uređivao dva prethodno navedena načina popunjavanja članstva predstavničkih tijela jedinica samouprave članovima iz reda pripadnika nacionalnih manjina. Novina usvojena Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima iz prosinca 2020., koja je primijenjena na lokalnim izborima održanim u svibnju ove godine, odnosi se na izostavljanje, odnosno brisanje ranijih odredbi o povećanju broja članova predstavničkih tijela neizabranim pripadnicima nacionalnih manjina razmjerno uspjehu svake liste na izborima te je kao jedina mogućnost za ostvarivanje odgovarajuće zastupljenosti ostala uređena opcija raspisivanja dopunskih izbora, na kojima aktivno i pasivno biračko pravo ostvaruju samo birači iz reda pripadnika nacionalnih manjina koji imaju pravo na zastupljenost i prebivalište na području jedinice samouprave za koju se ti izbori raspisuju.

Dakle, suštinski, novo zakonsko rješenje nema utjecaja na ostvarivanje Ustavnim zakonom zajamčenog prava na ostvarivanje zastupljenosti pripadnika odgovarajućih nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima jedinica samouprave. Istim se samo mijenja način popunjavanja predstavničkih tijela jedinica članovima iz reda pripadnika nacionalnih manjina radi ostvarivanja odgovarajuće zastupljenosti, ako ista nije ostvarena na redovnim izborima.

UPITAN LEGITIMITET DOSADAŠNJIH RJEŠENJA

• Što je bilo najspornije u prethodnim zakonskim rješenjima i da li se to i kako održavalo i na poziciju nacionalnih manjina ? Da li je i kakav napredak ostvaren u odnosu na prethodnu izbornu praksu i u čemu se to najizraženije pokazuje ?

Novo zakonsko rješenje usvojeno je na prijedlog Kluba zastupnika SDSS-a i zastupnika talijanske i mađarske nacionalne manjine u Hrvatskom saboru. Oni su u obrazloženju zajedničkog amandmana na Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima problematizirali popunjavanje predstavničkih tijela jedinica samouprave vijećnicima iz reda nacionalnih manjina, koji se, kao neizabrani na izborima, povlače sa kandidacijskih lista radi ostvarivanja odgovarajuće zastupljenosti. To se rješenje naročito propitivalo u kontekstu legitimiteta manjinskih vijećnika koji su mandat ostvarivali povlačenjem s kandidacijskih lista koje na izborima nisu ostvarile zakonom propisani prag za sudjelovanje u diobi mandata, odnosno nisu ostvarile odgovarajući izborni rezultat. S tim u vezi, zajednički je amandman obrazložen činjenicom da je to, prethodno, zakonsko rješenje bilo motivirano isključivo težnjom za smanjivanjem troškova provođenja izbora koje održavanje dopunskih izbora neminovno iziskuje. Predlagatelji amandmana smatrali su da će se novim zakonskim rješenjem osigurati legitimitet svih članova predstavničkih tijela jedinica samouprave, kao i odgovarajuća predstavljenost nacionalnih manjina kojima se jamči zastupljenost.

• Blizu trećine pripadnika nacionalnih manjina koje ostvaruju pravo na zastupljenost nije izabran u svibnju. Što to pokazuje , da li je to bilo očekivano ?

U jedinicama samouprave u čijim predstavničkim tijelima nije ostvarena odgovarajuća zastupljenost nacionalnih manjina, Vlada RH ima obvezu raspisati dopunske izbore u roku od 90 dana od konstituiranja općinskog ili gradskog vijeća, odnosno županijske skupštine. Imajući u vidu da su na ovogodišnjim lokalnim izborima primijenjene prethodno spomenute zakonske novele, odnosno da na njime nisu bile primjenjive ranije važeće zakonske odredbe o povlačenju kandidiranih, a neizbranih kandidata radi ostvarivanja odgovarajuće zastupljenosti nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima jedinica samouprave, bilo je za očekivati raspisivanje značajno većeg broja dopunskih izbora, u više jedinica samouprave i za više manjinskih vijećnika, u odnosu na prethodne izbore održane u svibnju 2017. Naime, po održavanju redovnih izbora u 2017., dopunski izbori za vijećnike iz reda nacionalnih manjina raspisani su u tek pet općina.

OČEKIVANO  POVEĆANJE BROJA DOPUNSKIH IZBORA

• Da li ste vršili podrobniju analizu izbornih rezultata predstavnika nacionalnih manjina u pojedinim lokalnim i regionalnim sredinama i da li ima zanimljivih ili intrigantnih pokazatelja ?

Nisam se upuštao u detaljniju analizu rezultata redovnih izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne samouprave. Ostvarivanje prava na odgovarajući broj vijećnika, odnosno broj vijećnika iz reda pripadnika nacionalnih manjina u jedinicama samouprave određen je prije samog čina održavanja izbora, sukladno rezultatima popisa stanovništva te odredbama statuta jedinica samouprave. Stoga, smatram da je detaljnim analizama izbornih rezultata primjerenije pristupiti nakon održavanja dopunskih izbora, koji su sastavni dio izbornog ciklusa. Tek tada će biti vidljivo jesu li pripadnici svih manjina, u svim jedinicama samouprave u kojima imaju pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima, ostvarili svoja zajamčena prava. Npr. na dopunskim izborima održanim u 2017. pripadnici nacionalnih manjina u dvije općine nisu podnijeli kandidacijske liste te u njima dopunski izbori nisu niti održani pa, samim tim, zajamčeno pravo na zastupljenost nije konzumirano. Također, zanimljivom se u pojedinim jedinicama samouprave može učiniti i analiza mogućih promjena ili narušavanja vijećničke većine uspostavljene temeljem rezultata redovnih izbora, na koju potencijalno može utjecati povećanje ukupnog broja vijećnika vijećnicima iz reda nacionalnih manjina koji će biti izabrani na dopunskim izborima.

• Kakav je odnos političkih stranaka prema potencijalnim manjinskim zastupnicima na lokalnom nivou . Da li političke stranke prema tom pitanju imaju adekvatan i odgovoran politički odnos ili prevladavala puki politički pragmatizam pa i i politička marginalizacija nacionalnih manjina na ovom planu ?

Značajan broj lokalnih vijećnika i članova županijskih skupština bira se na redovnim izborima. Kandidacijske liste i kandidate na tim izborima ovlašteni su predlagati političke stranke i birači. Dakle, značajan broj vijećnika iz reda nacionalnih manjina bira se sa kandidacijskih lista koje predlažu političke stranke, uključujući i veliki broj onih koje nemaju manjinski predznak. Predlaganje kandidata iz reda nacionalnih manjina može, ali i ne mora biti pitanje političkog pragmatizma. S druge strane, mandat izabranih vijećnika iz reda nacionalnih manjina se ne razlikuje od mandata ostalih izabranih vijećnika. Izborom vijećnika iz reda nacionalnih manjina se u pojedinim jedinicama osigurava odgovarajuća zastupljenost pripadnika tih manjina u predstavničkom tijelu, ali oni u okviru svog mandata ne moraju zastupati specifične interese manjine kojoj pripadaju, niti se moraju smatrati predstavnicima neke nacionalne manjine budući da ih ne biraju isključivo pripadnici te manjine. Budući da na dopunskim izborima aktivno i pasivno biračko pravo ostvaruju samo birači iz reda pripadnika nacionalnih manjina koji imaju pravo na zastupljenost, kandidati izabrani na tim izborima mogu se smatrati izabranim predstavnicima nacionalne manjine. Međutim, niti njihov mandat se ne razlikuje od mandata ostalih izabranih vijećnika te i oni obnašanje svoje dužnosti mogu više ili manje usklađivati s vijećnicima izabranim na kandidacijskim listama pojedinih političkih stranaka, o čemu može ovisiti i odnos političkih stranaka prema njima.

ISTOVJETNOST MANDATA I POLITIČKA SURADNJA

• Kada su izborne promjene usvajane bilo je kritika pojedinih političkih aktera da izborne zakonske promjene narušavaju načelo jednakosti u ostvarivanju biračkog prava na štetu pripadnika hrvatskog naroda . da li su te primjedbe i kritike pokazale neku opravdanost i utemeljenost ?

Općenito govoreći, zakonske odredbe kojim se jamči zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima jedinica samouprave predstavljaju pozitivne mjere u korist nacionalnih manjina. Za iste se često koristi i termin „mjere pozitivne diskriminacije“. Poduzimanje takvih mjera prepoznato je kao legitimno u međunarodnom i nacionalnom pravu i ne smatra se aktom diskriminacije pripadnika većinskog naroda. Konkretno, te se mjere pravdaju i poduzimaju s ciljem postizanja pune i učinkovite jednakosti i nediskriminacije nacionalnih manjina. U konkretnom slučaju one za cilj imaju osigurati punu integraciju pripadnika nacionalnih manjina i njihovo učinkovito sudjelovanje u političkom životu jedinica samouprave.

Opcija ostvarivanja zakonom zajamčene zastupljenosti nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima jedinica samouprave održavanjem dopunskih izbora ne predstavlja novinu u nacionalnom zakonodavstvu. Ista se, doduše kao alternativna u odnosu na povlačenje kandidiranih, a neizabranih kandidata po redu prema razmjernom uspjehu svake liste na izborima, odgovarajuće primjenjivala na izborima za članove predstavničkih tijela jedinica samouprave 2005., 2009., 2013. i 2017.

Također, značajno je naglasiti da se (od nekih političkih aktera) kritizirana zakonska novela identično primjenjuje i na ostvarivanje odgovarajuće zastupljenosti pripadnika hrvatskog naroda u predstavničkom tijelu jedinice u kojoj pripadnici neke nacionalne manjine čine većinu stanovništva. Konkretno, Zakonom o lokalnim izborima uređeno je da se na zastupljenost pripadnika hrvatskog naroda u predstavničkom tijelu te postupak njezinog ostvarenja primjenjuju zakonske koje uređuju ostvarenje prava na zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkim tijelima jedinica.

Autor: Stojan Obradović